对行政不作为性质的理论研究

发布日期：2004-08-24 文章来源：互联网

　　1911年的辛亥革命结束了中国的封建帝制，建立了中国历史上的第一个共和政府-中华民国政府。中华民国的政治体制是以孙中山先生提出的“五权宪法”学说为指导思想建立起来的。“五权宪法”是孙中山所创，早在辛亥革命之前，孙中山考察了西方国家的三权分立政治制度的利弊，他结合中国封建社会沿袭下来的科举考试制度和台谏制度，提出了“五权分立”的政治体制，即立法、司法、行政、监察、考试五权分立，互相制衡。他设想等全国平定后半年，各县已达到完全自治后，皆选出代表一名，组成国民大会，由国民大会制定“五权宪法”，以五院为中央政府，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。

　　孙中山提出的“五权宪法”理论，虽然是资产阶级革命的产物，是资本主义的治国理论，但是这一理论毕竟分析了西方政治体制的不足，结合了中国实际提出的一套政治体制理论，这一理论在某些方面值得我们深入研究，特别是其中的监察理论，如果深入研究其理论精髓，对于我国的监督行政体制改革具有借鉴作用。

　　一、 “五权宪法”中的监察机关的特性

　　1.监察机关的独立性

　　根据“五权分立”原则建立的中央政府五院中的监察院具有很强的独立性。孙中山主张监察院的院长由总统经立法院同意委任之，但不对总统及立法院负责，而是对国民大会负责。监察院的职权是对各院失职人员向国民大会提出弹劾。

　　从监察院的产生及其负责对象来看，监察院是一个区别于行政、司法权的独立机关。其理论的来源，用孙中山的话来说，仅靠“三权分立”还不够，应将议会的弹劾权独立出来，实现对“三权”的监察。究其实质就是五权分立，五权制衡。将监察权（即弹劾权）独立出来，更能实现制衡。弹劾权从立法权中独立出来是有好处的，因为立法机关有了弹劾权，那些狡猾的议员，往往利用这个权力来压制政府，弄得政府一举一动，都不自由。一个独立的监察院的存在，对于行政权的监察是极为有效的，但又不至滥用弹劾权。

　　因此，孙中山认为中国的考试权和弹劾权都是很好的制度，宪法里头是决不可少的。立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的。他认为民治，就是要把“五权宪法”给予人民，让他们自己去驾驭，随心所欲，去弛骋翱翔。

　　2.监察机关的权威性

　　孙中山多次要求要制定一个“五权宪法”，作为“一个治国的根本大法”。监察机关专司弹劾权，就如中国古代有专管弹劾的官，像唐朝的谏议大夫和清朝御史之类，监察机关的职责就是要实现监察，即使君主有过，也可冒死直谏。具有这样职能的监察院建立之后，就有很强的权威，监察院对中央和地方公务员的违法失职行为，依法向掌理罢免或惩戒机关提出控诉并要求予以惩处的权力。监察院不仅监察官吏的行动，而且对司法、财政、军事及至考试（官吏的铨选）等各个领域都有监察的权利，其权威是不容忽视的。

　　3.监察过程的全面性

　　孙中山所创的“五权宪法”赋予了监察机关的监察职能，在对待具体的行政行为的监察上，不仅包括事后的监察，也包括事前的监察、事中的监察。反映了监察工作的常规性和主动性。

　　二、当前我国监督行政体制存在的弊端

　　没有监督的权力必然导致腐败，“五权宪法”的优点也就在五权互相制衡，而监察机关更是一个专事监督的机关，行使监督职能。行政相对方在行政主体面前地位总是不对等的，政府拥有行政权力，这种权力失去制约也就必然导致腐败。当前，我国将行政机关（政府）作为监督对象的监督行政体制是世界上其他国家无法可比的，它不仅有政府外部的政党监督、人大监督、司法监督和社会监督，还有政府内部的各种监督，使国家行政机关及其工作人员的行政活动都受到来从上下左右各个方面的监督。但是，即使有如此多的监督，行政机关中的各种不正之风乃至腐败现象仍然比较突出，这就说明当前的监督行政的体制仍然有很多不完备的地方。

　　（一）监督行政的主体缺位

　　对政府行政虽然有许多形式的监督，但是监督行政体制仍未纳入法治轨道。监督行政的主体虽多，但大多徒有虚名。

　　1.人大监督行政的不到位

　　根据宪法的规定，各级人大是权力机关。从理论上讲，权力机关对行政的监督是最有权威性、强制性和法律约束性的，但在我国现阶段人大监督并不得力，人大对政府的行政行为的监督作用在许多方面难以发挥出来。

　　首先，从人大监督机关来看，各级人大都没有设置专门的监督机构，人大对政府的监督，仅停留在人大开会期间的听取报告、质询等手段上，从面使人大监督行政的职能，无法落实；其次，人大监督行政在许多方面难以深入，比如人大代表平时要对行政行为进行监督，就缺少资金上的支持，因为财政权控制在政府手里，政府一般不会主动拿出钱来，让人大对自己进行监督；第三，人大监督行政没有具体实施程序和细则一类的东西可供选择，以作为自己的行为规范，这就更使监督权无法掌握了。

　　2.政党监督行政的错位

　　共产党是执政党，党纲规定党有权对政府行政行为进行监督，党对行政的领导的主要体现在政治领导、思想领导和组织领导。但是长期以来，我国形成了党政难分的体制，虽然改革开放以来党政之间的关系大有改观，但是以党代政的现象还很普遍，特别是在地方政府的施政上。政党本身在实施行政，再让政党来监督行政这显然是难以做到的。

　　作为参政党的民主党派的监督作用也不够大。各民主党派的监督不具有国家权力的性质，它们对国家行政机关及其工作人员的监督不具有法律效力，这就使得民主党派的监督效力取决于行政首长的自觉程度了。但是仅仅依靠行政首长自觉地接受监督，这种无约束的监督不是总能发挥作用的。

　　3.司法机关和社会监督行政的弱位

　　长期以来，我国已形成司法机关和社会组织在行政权力面前的弱势现象。司法机关根据宪法规定独立行使司法权，其它任何机关和个人都无权干涉司法机关行使权力。但是，现实中由于行政机关在整个政治体系中处于强势地位，政府往往根据社会发展的需要，向司法机关发号施令。比如，我们在报纸上经常看到：政府某某领导人要求法院对某某案件要“从重、从快”处理。人们还因此常常称誉某某领导人关心群众是称职的好领导。殊不知，政府领导的这种行为其实在某程序上干扰了司法机关正常活动。但由于行政权力的强势，司法机关时常不得不屈从于行政权力，更别说对监督行政了。而社会组织在强大的行政权力面前，往往也是无能为力。

　　4.政府内部监督的缺位

　　上级行政机关对下级行政的监督往往鞭长莫及，上级政府真正撤销下级人民政府及部门的文件的现象很少发生，这是产生政令不畅，各地各行其是，甚至地方保护的重要原因。法律规定必须履行政府法制监督职责的政府法制工作部门，由于级别低、人员不到位，监督上时常出现缺位。专门进行行政监察工作的政府监察部门，对本级人民政府的领导无权进行监察，对处于同级的各职能部门监督往往由于级别相同不便于监察，加上其领导体制是双重从属制，监察机关要服从同级人民政府的领导，并且其领导人的产生也取决于本级政府，因而一旦政府领导插手行政监察案件，行政监察机关的工作就很难深入下去。由于这些原因，行政机关内部的自我监督体制难以发挥整体优势，时常出现监督缺位。

　　（二）监督行政的权威不足

　　我国现行监督行政的体制是一个多元化、多中心的监督体制，由于缺乏协调和互相制约，缺少一个权威性的机构进行监督中协调，没有一个监督中心机构，使产生了监督工作分工不规范，名义上各监督主体都可监督行政，但实践中却产生了要么多个监督主体都插手监督，造成多头监督，使被监督者无所适从；要么都不监督，遇到难以监督或是监督对象的地位高时怕监督，最终使被监督者失去了监督。比如，一些厅局级以上的腐败分子，在其总结中往往会看到其腐败的一个重要原因，就是官当大了以后，就没有人监督了，失去了监督的权力，导致了腐败。

　　从理论上讲，人大作为权力机构对行政的监督是最有权威的，但是在现行的监督体制中，权力机关的监督有时呈现出“疲软”的状态。人大中无专职的监督机构，人大代表又是兼职的，因而，这个本应最有权威的监督机关，监督行政的职能往往难以落到实处，未能对政府产生强有力的监督作用。

　　（三）监督行政的工作开展不全面

　　各种形式监督行政的行为不仅要监督行政机关及其工作人员依法行政，准确行使职权，履行其职责，做到遵纪守法、勤政、高效，同时也要防止和消除行政机关公职人员以权谋私、贪赃枉法的各种腐败现象，促进廉政建设。也就是说监督行政的目标有三个方面：一是对行政机关工作的监督，二是对行政机关工作效能的监督，三是对行政机关廉政行为的监督。但是监督行政的主体在开展监督的过程中工作开展得并不全面。

　　促进政府高效履行职责，保证政令畅通，是监督行政的重要任务。考核政府行政的效果主要有两个方面，一是看是否廉洁，一是看是否高效率。廉政监督和效能监督互相联系，缺一不可。但是，各个监督行政的主体对政府的效能监督都做得不够，导致各监督主体在对政府行政效率方面的监督作用没有很好地发挥出来。随着改革开放的深入，现代化建设的进程加快，特别是市场经济体制的建立之中，政府行政效率问题已越来越为各方所重视。我们不仅要求政府要廉洁，而且要求政府要高效。当前，各级政府对审批制度改革就是提高行政效能的一个表现，也是社会发展的需要。

　　当前对行政的监督工作往往是在违法乱纪行政行为出现之后进行监督，特别是问题成堆或是问题非常严重了之后才进行。对行政的监督很少事前、事中进行。即使有，办法也极少，手段也不高。缺少事前、事中的监督，就很难实现对行政效能的监督。

　　三、“五权宪法”对监督行政体制改革的借鉴

　　针对我国监督行政中存的弊端，我们必须对监督行政体制进行彻底的改革。孙中山提出的“五权宪法”理论，对监督行政体制改革具有很强的借鉴意义。

　　（一）建立监督行政的独立机构

　　“五权宪法”极为重视监察机关的作用，强调监督机关的地位的独立性，并要求自成体系。孙中山提出的这一政治体制既借鉴了权力制衡理念，又符合当今社会发展的趋势。从世界各国已有的监督机构及其发展趋势看，监督机构应享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或是立法机关负责，接受它们的领导，而不属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。“五权宪法”监督机关的优点就在于，要监督行政就得脱离行政机关的控制，成立独立的监督机构。这种独立的监督机关应具有如下两个特性：

　　其一，自成体系。“五权宪法”中的监察院就是一个独立的机构，其职能不受行政权的干涉，只有这样才能监督行政权。当前我国监督行政的主体虽多，但是不能自成体系，不是一个独立的监督机构，基本上是各自为政，职能交叉，导致谁都没有监督好政府。因此，要对监督行政体制进行改革，首先就应建立一个独立的监督行政的机构，要从法律上确立这一机构的专门性、独立性，使这一行使监督职能的国家机构独立于其他国家机构。其次是确立这一监督行政机构的监督职能，使其职能具有明确性、稳定性和专门性。

　　其二，拥有权威。仅仅建立一个监督行政的机构还是不够的，我们现有的监督行政的机构说起来也够多的了，但真正要落实监督职能却很难。主要原因是缺少权威。比如行政监察机关就是行政系统内容专门监督行政的机关，但是这一机关实行政双重从属制，受制于同级人民政府。同时，其处罚权仅限于警告、记过、记大过三种，对需要给予降级以上处分监察机关只能向有权机关提出建议。虽有机构，但缺少权威还是难以施行监督职能。所以，笔者认为我们应在法制制度上确立一个真正具有权威的机构，形成一个拥有中心，又是多头进行的机构。这个机构不能是对现行机构的职能的重叠，造成新的机构臃肿。而应具有协调职能，又进行职责分工的机构。

　　（二）健全监督行政的民主监督机制

　　孙中山描绘“五权宪法”时，五院组成国民政府，向国民大会负责。而这五院的产生基础却是直接民权。他把“五权宪法”比作一架大机器，“直接民权便是这架机器的紧扣。”人民要有直接民权的选举权，更要有罢免权。行政的官吏，人民固然是有权可以选举，如果不好的官吏，人民更有权可以罢免。孙中山的直接民权思想对健全监督行政的过程中实施民主监督机制，极具启示。

　　行政权力是人民所赋予的，理应受人民制约。但是，对政府的民主监督多是喊在口号上，往往缺乏必要的配套制度作保证。缺少对检举人的保护措施、奖励措施，没有对新闻媒体在反腐败方面的特殊法规，没有广大群众参与反腐败的组织落实、人员落实、责任落实等法规。即使是人大代表，也很难真正实施罢免行政首长的权利。

　　民主政治是我国现代化的重要目标，建立有效的民主监督机制，使公民和社会组织有足够的力量监督和制衡国家权力，促使行政机关切实根据社会的意志和愿望进行政管理，从而保障社会的民主政治。具体措施可采取：第一，进一步发挥人民政协以及各民主党派、人民团体在政治协商和民主监督中的作用；第二，重视群众的来信和举报工作；第三，建立舆论独立的制度，在保证舆论的社会主义方向的前提下，切实保障新闻舆论的自由。通过民主监督机制的完善，使监督行政的主体真正到位。

　　（三）规范监督行政的工作程序

　　孙中山在论述监察院的工作职责时非常强调监察院的工作应是积极的，应对监察对象随时进行监察，而不应等事件发生了之后才进行。这一思想对于当前的监督行政的制度完善，很有启发。

　　当前各监督行政的主体对行政的监督大多是事后监督。监督行政的主体的职责既包括廉政监督，也包括行政效能监督。要实施这些职能，就应推动监督主体的积极监督职能，而不再仅仅消极被动监督。监察行政的主体在认为必要的情况下，可随时参加行政机关公务处理过程，实现其直接监督的权力。在实施事前监督和事中监督的过程中，既要监督政府施政的廉洁，更要监督政府是否高效，对行政机关的该办未办和超期拖延的任何事项责令其及时办理。只有及时对行政效能进行监督，才能适应市场经济发展的需要，促进社会生产力的发展。

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