论值班律师制度运行中存在的问题及建议

　摘要
为了完善法律援助体系，更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的人权，确保其认罪以及认罚是出于本人的真实意思表示，因此，我国在认罪认罚从宽制度中规定了值班律师制度，且2017年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合印发的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中对值班律师职责的承担、权利的保障、履职的监督等相关方面作出了统一的规定。建立值班律师制度是我国司法体制改革的重要举措之一，对于提高诉讼效率、促进司法公正发挥着不可估量的作用。随着国家经济的繁荣以及社会的进步，人民维护权利的意识不断高涨，同时随着理论与实践的深入，我国值班律师制度的优势显现的同时也逐渐暴露了不足之处，这些问题的出现极大的阻碍了值班律师制度的真正落实。

本文首先从值班律师制度的渊源及其发展历程着手，对相关的概况予以阐明，进而结合值班律师制度当前在我国各地的落实情况，分析其自身具有的价值及发展必要性，并指出在试点实践过程中暴露的问题；其次，通过对国外有关国家值班律师制度的分析总结，进而得出先进的经验启示，为值班律师制度的构建提出具体可行的建议，以此期望促进本制度的进一步发展。

　　关键词：值班律师制度；问题；建议
　　引言
随着国际人权运动的发展以及人类权利意识的空前高涨，如何切实保障人权已然成为各国发展无法避免的课题，因此，法律援助制度应运而生，值班律师制度也作为法律援助制度中的一种补充制度得到越来越多的认可与重视。值班律师制度最早在英国建立，英国于1949年正式将法律援助制度转换为由国家财政负担的“值班律师制度”。随着国际人权运动的发展，加拿大、日本等国家亦意识到了此项制度的重要性，并且投入到建设队伍中，由此拉开了值班律师制度在世界范围内的发展帷幕。经过数世纪的发展和完善，现今世界上的值班律师制度主要有两种管理模式：一种是以英国为代表的民间合作模式。在这种模式下由政府负责的法律服务委员会采用招标、投标的方式与社会上的律师事务所签订双务合同，由中央财政和地方财政共同承担相关费用；另一种是以德国为代表的国家服务模式。选拔出的值班律师直接纳入到国家职能中由国家管理。

我国现行的值班律师制度采用的是第二种模式——由法律援助机构对值班律师统一选拔与管理，且产生的相关费用由国家出钱。2006年，值班律师制度在河南省第一次试点尝试，于2017年在司法机关发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》的法律文件中正式将值班律师制度在法律上的地位确立并全面推行；而后更是在2018年《刑事诉讼法》的修改中，对值班律师应如何履行职责及所负担何种义务做出了明确的规定，至此，值班律师制度在我国得到进一步的发展与完善。值班律师从最开始只是作为法律工作中的“帮助者”到现今明确在制度上确立其权利和义务，这是我国人权运动和法治进步的体现，也是我国对值班律师制度探索出的“中国特色”。

在我国确立该制度之前，值班律师制度就已经广泛的存在于其他国家和地区，并已经发展的相对成熟，实践证明值班律师制度不仅有利于切实维护被追诉人的合法权利，更对建设司法公正、完善效率司法、防止冤假错案的发生发挥着举足轻重的作用。但是，该制度在我起步较晚，尚处于不断试验和发展阶段，在司法实践当中仍有许多不足之处值得各界的进一步探索。因此，本文的写作目的是通过将现阶段我国值班律师制度发展中存在的问题进行分析罗列，在结合中国国情的基础上，为进一步完善我国值班律师制度提出具体可行的建议。文章整体划分为四个板块:第一板块写值班律师制度的概念、特征与值班律师的身份界定；第二和第三部分内容是通过分析国外现存的与本制度相关的规定，总结出我国值班律师制度运行过程中暴露的不足之处；最后是结合国外的先进立法经验和其成熟的实践探索，得出针对我国值班律师制度的具体完善建议。

　　1值班律师制度概述
　　1.1值班律师制度的概念及特征
1.1.1值班律师制度的概念

值班律师制度是指在法院、检察院、公安这样的司法机关安排专门的值班律师为既没有委托辩护人又没有法律援助律师的被追诉人提供法律咨询、程序指导等服务的制度。[[[]陈晨.刑事法律援助制度研究[M].北京:中国检察出版社，2018.6：第91页]]在此制度下，值班律师在司法机关提供的场所里办公，实时为犯罪嫌疑人或者被告人提供直接有效的法律服务，以该制度自身所具备的诸多优点，如无偿性、广泛性等出发更切实的维护人权，同时更好地行使对司法机关的监督权，充分发挥了其自身对促进司法公正、树立司法权威所起到的优势。

1.1.2值班律师制度的特征

第一，提供服务的无偿性。世界上其他国家和地区的值班律师制度与我国的值班律师制度都有一个共同点，即，值班律师为当事人提供法律服务不收取任何费用。在我国，作为法律援助制度补充形式的值班律师制度，亦具有无偿性质，不需要当事人承担任何的费用。[[[]陈光中.刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版，2016.4：第70页]]在实践中，因支付不起昂贵律师费用的而无法得到及时救济的当事人不在少数，这显然有悖于平等诉讼的原则，值班律师制度的确立便很好的解决了这一棘手问题。当然不收费并不意味着值班律师的权益得不到保障，他们是由政府进行聘请和统一管理的，其相关的活动经费也均由政府财政支出。

第二，服务范围的广泛性。申请人只要需要获得值班律师的专业法律帮助，他们就可以申请，值班律师制度未将任何人拒之门外，对申请人的申请资格无任何实质性的限制，所以，无论申请人是何种身份均可以申请值班律师为其提供法律帮助。另外，公民申请帮助的案件类型也没有任何的条件限制，既可以是诉讼案件也可以是非诉案件、既可以是民事案件也可以是刑事案件。这样的规定有利于保障公民的平等诉讼权，同时利于加快实现辩护律师全覆盖的目标。

第三，职责的有限性。[[[]陈瑞华.看得见的正义[M].北京:北京大学出版社，2015.3：第101页]]当前，我国的值班律师只提供法律咨询、程序选择、提出案件处理意见等服务，且仅具有一定限度内的申诉、控告权，无阅卷权，无出庭辩护权，这极大的阻碍了值班律师对当事人的有效救济。

第四，即时性。值班律师制度的程序简洁灵活，只需要申请人到达相应的办公场所，甚至简单打个电话就可以进行咨询，此种优势能够为申请人提供方便、快捷的法律服务，尤其适用于临时性、紧迫性的案件，有利于提供即时有效的救济，保障申请人的合法权益。

第五，前置性。值班律师与职业辩护律师虽然都是法律服务者的身份，却也大不相同，究其本质是值班律师没有为当事人出庭辩护的权利，他们提供的法律服务仅仅是开庭辩护前一些基础性的法律咨询回答，以此弥补在委托辩护或法律援助辩护前的一段空档期，具有前置性措施的特点。

　　1.2值班律师在我国身份的界定
通过对值班律师的概念及特征分析，可知其不是委托律师，虽在实践中属于“特殊的法律援助”服务，但它的范围和对象远广泛于法律援助，因此也不属于法律援助律师。我国的法律文件明确将值班律师定位为“法律帮助者”，同时根据《刑事诉讼法》第106条的规定，其应属于“新的诉讼参与人”，是应急性公共服务的一员，因此亦不能将其定位为辩护人。[[[]杨成铭.人权法学[M].北京:中国方正出版社，2019.7：第47页]]法律帮助具体指提供法律咨询建议、告知被追诉人应采取何种应对措施以及维护庭审前被追诉人的合法权益，所以仅就法律疑惑以及申诉、控告等问题所咨询的律师其身份不是辩护人，仅为法律帮助者；另一方面，值班律师缺少如辩护律师享有的阅卷权、通信权、调查权、参与整个案件过程等诉讼权利。综上，值班律师是法律帮助者，属于新的诉讼参与人。[[[]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2015.8：第100页]]

　　2设立值班律师制度的必要性
　　2.1弥补法律援助制度的不足
法律援助制度设计之初是为了保护那些没有能力支付高昂律师费的当事人，但在实践中，因其严格限制申请人需达到经济困难标准，加上申报和审核的步骤十分繁琐，导致将真正有需求的被追诉人拒之门外。而值班律师制度对服务对象和案件类型无任何限制，且具有即时性，灵活性等特征，扩大了法律援助的对象和案件的适用范围，及时有效的给需要帮助的人提供法律服务。[[[]陈杰.值班律师制度研究[D].中国人民公安大学，2017]]

　　2.2辅助相关制度的有效运行
法律明文规定，能够适用刑事速裁程序的案件需要满足的构成要件是案件事实轻微且清楚，证据确实充分以及当事人认罪认罚。因此，通过设置值班律师制度切实的将涉及本程序的规定和应享受的权利告知当事人，并明确询问被告是否自愿选择此审理方式，这种模式既保证了被诉人的知情权，也为案件的顺利开展提供了必要条件，同时节约了司法资源，提高了司法效率。[[[]赵鹏.我国值班律师制度的构建[D].吉林大学，2016]]

　　2.3保障被追诉人的辩护权
中国是一个疆土辽阔、人口众多的国家，人多案多且专业法律服务人数量的缺失导致司法实践中辩护率极低，所以急需值班律师制度来保障被追诉人开庭程序前的辩护权，从而实现控辩双方的平等对抗。具体有来说，第一，值班律师可以对司法工作人员在侦查阶段的刑讯逼供、超期羁押、滥用强制性措施等违法行为进行程序性辩护；第二，赋予被追诉人在认罪认罚的案件中享有申请与值班律师会见的权利；最后，值班律师拥有对检察机关量刑建议的提意见权及应法院要求，依法为被追诉人提供法律帮助的义务。

　　2.4保证认罪认罚的自愿性
值班律师提前介入到案件中，可以亲自见证认罪认罚的全过程，对防止刑讯逼供以及预防冤假错案的产生具有非常重要的意义。《认罪办法》中明确规定了被追诉人享有接受值班律师法律帮助的权利,值班律师的提前介入有利于确保当事人对认罪认罚程序的选择是在完全清楚相关规定的情形下作出。[[[]李盈盈.认罪认罚从宽制度中值班律师问题的研究[D].浙江大学，2017]]同时法律明确规定，若在案件的侦查过程中司法人员存在刑讯逼供、非法取证情形的，值班律师有代理申诉和控告权，从这一层面讲,值班律师的参与有利于增强犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性的保障。[[[]吴小军.我国值班律师制度功能及其展开,以认罪认罚从宽制度为视角[J].法律适用学报,2017,123(11):第110页]]

　　3国外值班律师制度概述
　　3.1英国值班律师计划
英国分别在警察局及法院两个专门机关设置值班律师，以便及时有效地为申请人提供法律帮助。警察局值班律师设立的目的是为警局或者看守所逮捕、羁押、审问的犯罪嫌疑人或被要求协助调查案情的公民，提供法律帮助；而法庭值班律师不同于警局值班律师，其不仅可以为被诉人提供法律帮助，还可以为没有辩护人的被告人提供出庭辩护服务。[[[]陈文聪.值班律师制度的反思与重构[J].中国律师学报,2016,9(10):第73页]]在值班律师的管理方面，由法律援助服务委员会设立考核标准、专门的管理、统一培训，以此确保队伍的职业道德素养。

　　3.2加拿大值班律师制度
加拿大直接将享受值班律师免费服务的权利写入到了国家的根本大法——宪法中，是发展落实值班律师制度的典型优例，标志着任何公民都有免费获得值班律师服务的权利,既是基本权利也为根本性的权利。[[[]李艳飞.值班律师制度实证考察与改革展望[J].行政与法学报,2019,107（2）：第331页]]

24小时电话咨询是加拿大值班律师制度的主要类型之一，即只要被追诉人有需求，可于任何时候以拨打电话的形式进行法律咨询，值班律师则应无条件接听被追诉人的电话。另外还设置了专门的法律援助办公室统一管理并监督值班律师，且新手值班律师应当经过有资历的值班律师一段时间的实务教导及业务培训后，才能独立开展法律工作。有效的监督且保障辩护的效率，培训前置确保值班律师本身的职业素养。

　　3.3日本值班律师制度
日本的值班律师制度由“待命制”和“名薄制”组成的。“待命制”指由律师协会提前制作完成值日表，当被诉人或者其他人员提出申请时，当天值班的律师须赶往警察局与之见面并提供帮助；“名薄制”同样由律师协会事先制定值班律师名册，不同的是，在有人提出申请时按名册送达通知，最后取决于值班律师的意愿。另外，在面对影响重大，案情复杂的案件时，值班律师的适用也可以主动，如此的提前介入更有利于保障当事人的合法权益，削弱案件的审理难度。[[[]王艺超，涂龙科.值班律师提供有效法律帮助的法理定位与制度构建[J].法治社会学报，2019,64（2）：第233页]]

　　3.4域外值班律师制度的借鉴意义
在英国，成为正式的值班律师之前需要通过法律援助服务委员会设立的考试以及专门的培训，这样的形式有利于提高值班律师的执业能力及服务质量；与此同时，英国采用的警局值班与法庭值班两种模式相辅相成，赋予了值班律师各自明确的权利义务，利于充分保障被诉人的合法权益。[[[]董红民，麻伟静.构建法律援助值班律师制度实证探析[J].中国司法学报，2016,45 (10) :第40页]]而我国值班律师的选拔与管理至今未形成一套系统的体系，导致值班律师队伍的职业素养良莠不齐，因此，我国应对值班律师的入职标准和管理培训给予更多的重视，提高整体服务质量。

加拿大的值班律师制度最为严密，其设置的“前置程序”从根本上解决了新手值班律师实务经验不足的问题，通过有经验值班律师的一对一培训，手把手教导，精准的致力于提高实习人员的服务能力与水平中；其次24小时服务模式以及直接将本权利规定为一项基本权利写入宪法中，更是促使值班律师帮助成为公民的日常。我国也应完善相关的管理与规定，切实的将值班律师制度发展成造福百姓，方便大众的一项基本权利，将对人民的权利救济早日提上日程。

与我国的值班律师相比，日本的值班律师已经有完善的身份和权利定位，即在面对重大复杂的案件时能够以辩护人的身份参与到庭审当中，这是充分发挥职责、保证案件的顺利开展的必要前提。此外，日本采用的“以被动为主，以主动为辅”的值班律师模式，在实践中也取得了明显的成效，极大的增加了案件的辩护率。[[[]朱玉玲，李宁.刑事法律援助值班律师工作职责探析[J].山西省政法管理干部学院学报，2019,36（1）：第36页]]所以，我国也应当尽快明确定位值班律师的身份与权利，扩大值班律师的适用范围，最大限度地发挥本制度所长。

　　4值班律师制度存在的问题及具体建议
　　4.1值班律师制度运行中存在的问题
4.1.1值班律师界定不清晰

如前所述虽然我国相关法律法规已明确将值班律师定位为独立于法律援助的“法律帮助者”，应属于“新的诉讼参与人”，是应急性公共服务的一员。但在实践中，仍有相当的地区将“值班律师”完全视同为“法律援助”，甚至将其称为“律师值班”。例如，在杭州市司法局发布的《杭州市刑事案件速裁程序试点工作律师值班制度》这一文件中便使用了“值班律师”和“律师值班”的双重称谓，将二者混为一谈。相对应产生的恶果是本应造福群众的值班律师制度，由于其定位模糊，得不到大众的认可，无法充分对被追诉人权益进行保障，有悖于制度设计的初衷。[[[]王淑华，张艳红.探索建立中国法律援助值班律师制度[J].中国司法学报，2019,29(05):第90页]]

4.1.2值班律师适用率不高

首先，我国的《刑事诉讼法》中规定值班律师享有提供法律咨询建议、告知被追诉人应采取何种应对措施以及特殊情况下的申诉、控告权，但却并未赋予作为了解案情重要途径的阅卷权、调查权以及主动会见申请人的权利，导致值班律师无法精准的为当事人提供法律服务，亦无法充分的履行职责；其次，我国的值班律师制度在2018年才正式以法典条文的形式确立下来，发展时间不长且由于并未充分宣传，致使公众认知度不高。

4.1.3值班律师准入门槛低

值班律师只有具备丰富的法律知识储备与法律实务经验，才能在短期内最有效率的为申请人答疑解惑，该即时性的特征以及“应急医生”的角色才是符合本法律制度的设计初衷。但我国对值班律师的选拔、管理与培训至今未形成一套严密的体系，仅仅针对政策的要求进行了简单的培训，并没有设置持续性的职业培训也没有较高的准入门槛，这便直接影响了值班律师的服务质量，导致值班律师队伍整体的职业素养良莠不齐。[[[]李天忠，徐琼.构建我国法律援助律师值班制度[J].中国司法学报，2018,85(11): 第93页]]

4.1.4值班律师收入低

在司法实践中，值班律师的补贴较少，远不能满足必要的工作支出，如《嘉兴市法律援助经费使用管理办法》之规定，值班律师提供诸如解答咨询、接待来访群众等法律服务的，每天补贴100元；再如，杭州市余杭区补贴值班律师的标准是每天260元。从数据不难得出，即便是在经济发达的上海和浙江，值班律师的补贴都明显偏低，甚至往往出现倒贴成本履行职责的现象。如此低的经济补贴将会大大降低值班律师工作的积极性，长远来看，不利于吸引优秀的律师精英加入到值班律师的队伍中，阻碍了值班律师的发展。

　　4.2完善我国值班律师制度的具体建议
4.2.1完善值班律师的权利界定

根据我国《刑事诉讼法》规定，只有辩护人才享有案件的资料查阅权、证据调查的申请权以及主动约见当事人的会见权，并没有在法律上明确值班律师是否享有以上权利。全面透彻地了解案情是值班律师更好地为当事人提供法律服务的基础，若本该服务于民的值班律师却无法充分了解案情，那么其便无法做出准确判断，提供的法律援助往往也是缺乏有效性的，此局限性规定阻碍了值班律师在司法实务中的职责履行。所以在今后的相关立法实践和司法解释中，司法部门应当逐步在法律上明确值班律师的会见权、阅卷权、调查权等准辩护权，这是当前我国法律必须要进行完善的地方。但是，需要注意的是，值班律师享有准辩护权，并不意味着其等同于辩护人的身份，两者是相互独立的关系。[[[]顾永忠，李逍遥.论我国值班律师的应然定位[J].湖南科技大学学报，2017,33 (4) : 第78页]]

4.2.2建立多样化的补贴方式

由于我国的值班律师制度采取的是德国式的国家主导的模式，值班律师的活动支出由国家财政单向补贴，因此导致值班律师收入低，政府除了直接加大对值班律师的财政补贴之外，还可以借鉴日本等国家的经验，调动社会各方的关注，以吸引民间资助筹集慈善或设立专项资金的形式实现多元化经济补贴模式，从而拓宽经费来源渠道，弥补政府单向资助所带来的弊端，实现值班律师薪酬的正向发展。具体的补偿标准根据各地经济发展状况的不同，可参照当地同类事业的薪资平均水平予以确定。

4.2.3建立值班律师激励机制

首先，形成内在激励机制。即通过司法机关不定期举行值班律师工作的总结会议，加大对值班律师的重视程度，形成完善的监督体制，让值班律师形成职业认同感，以保障值班律师的服务质量和值班律师制度的正常运行；与此同时，善于利用互联网，投入更多的精力与时间宣传值班律师制度的可取之处、惠民之处，加大该制度在人民中间的普及程度，以此激发值班律师的责任感、使命感。[[[]梁枝.新刑事诉讼法下对值班律师制度的探析[J].法制博览学报，2019,56（3）：第220页]]

其次，形成外在激励机制。我们可以借鉴英国和日本值班律师制度方面的经验，设立奖惩措施，对于工作能力强且又勤勉认真、尽职尽责的值班律师进行业绩奖励，以此调动大家的工作积极性；与之相反，对于工作态度敷行、动辄迟到早退、忽视自身职责的值班律师要惩罚，可采用罚款或批评教育的方式，以此双管齐下，充分激发值班律师的工作动力；除此之外，还可以通过对表现突出的值班律师进行荣誉上奖励的方式，例如不定期评选“最美值班律师”并颁发荣誉证书和奖励基金，激励值班律师再接再厉，更积极地投身于值班工作中。

提高值班律师的待遇保障会更加激励他们在工作中更加勤勉奋进，最大限度的激发值班律师的工作积极性，更好的为当事人服务，促进整个行业的良好发展，因此，创新一套激励机制是非常必要的。

4.2.4提高值班律师准入门槛

我国在值班律师制度的相关法规中明确了提高值班律师的入职标准和入职要求，是实现值班律师提供高质量的服务水平和起到有效辩护效果的必要前提。因此，首先应当以国家的政策为主要指导，在值班律师的资质选拔上设置一定的考核标准，以此来保证通过选拔考试的律师具有较强的专业能力和较高的职业道德素养，英国对值班律师同样设定了一定的准入门槛，即必须通过专门的资格考试才能成为值班律师。[[[]李春光.论值班律师制度的价值与完善[J].法制与经济学报，2019,23（1）：第199页]]但是结合具体情况，我国的值班律师制度相比较其他国家来说处于初步发展阶段，本身就案多人少，律师资源稀缺，而且地区经济发展不平衡致使各地律师资源分布不均，因此在全国范围内统一资质的选拔并非明智之举，分区域不同处理更为合理；其次，值班律师上岗之前，应当对其进行专门的业务培训，培训合格才能正式上岗，且在后期，即值班律师上岗之后，仍需开展定期的、持续性的业务能力、政策法规等方面的培训。加强培训是必然要求，但是鉴于每位律师的日程安排并不统一，且工作的流动性较强，统一时间进行培训，阻力大且会收效甚微，因此可以采用灵活性较强的互联网形式，参考校园网络授课机制，实行网络授课，同时，为保障网络学习的高质量，可在课程完成后设置相关的测验，通过者方可视为完成培训。[[[]樊崇义.值班律师制度的本土叙事：回顾、定位与完善[J].法学学报，2018,71（9）：第177页]]

　　结论
通过以上分析，我国的值班律师制度是新形势下的产物，不可避免的会有漏洞，也会产生理论与实际不相适应的情况，值班律师制度从2006年的最初试点尝试到2018年的正式确立，虽然在我国起步较晚，但是国家通过立法与司法结合、理论与试点并举，逐渐总结经验，使得值班律师制度在我国不断地成长、不断地发展、不断地完善，值班律师制度凭借其自身的优越性成为了我国司法体制改革在制度建立方面的一项重要选择，是保障人权、推动法治进步的又一个重要利器。当然，实践也向我们证明了值班律师制度的建立是正确的，它在我国当下的司法改革中发挥了不可替代的作用，同时也是法律援助制度的有效补充，并且在未来的时间里，值班律师制度也将会有更加广阔的发展空间。

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