食品安全问责制度的困境与出路

摘要：随着我国行政改革的深入，政府对于社会主义行政问责的问题越来越凸显，一方面是基于公民对政府产生信任危机的国际环境，另一方面是在我国改革开放和市场经济的大背景下，公民的主体意识，权利意识，民主意识的不断加强，现实的发展呼唤着理论的繁荣，尤其是近几年，社会突发事件和重大责任事故频频发生，对行政问责理论和实践的研究也越来越受到人们的关注和重视。
　　“三鹿问题奶粉”“双汇瘦肉精”“水泥核桃”，“染色馒头”等食品安全问题，近几年时常的频发,也严重影响了我国社会稳定[1]。食品安全问题出现后，随后就引发全国性的行政问责风暴,这使我们有足够的理由深入思考食品安全中的行政问责问题。这次的行政问责风暴,大批官员因重大食品安全事故被免职。
　　目前,我国的行政问责制度建设在理论和实践中都取得了一定的成效，行政问责法制建设还存在一些缺陷。针对这些缺陷和问题,本文主要针对食品行政问责制的一些问题进行阐述，并以此为契机提出一些可供参考的借鉴。
　　关键词：行政问责制；食品问题；完善
食品安全问责制度的困境与出路
　　引言
　　随着我国社会生活和经济水平的高速发展，我国政府正面临着新的挑战和新的压力。尤其近年来出现的一系列重大突发事件，例如：“非典”事件，“三鹿奶粉”事件，“瓮安”群体性事件等，使得我国政府面临前所未有的信任危机。同时也让行政领导者认识到手中握着的不仅仅是诱人的权力，肩上更应该扛着一份沉甸甸的责任。具备社会主义行政问责制的伦理基础的政府，才会以公众利益至上为基本的执政信念。行政问责制度正是在人们的这种美好期待下步入中国的政治舞台。它的出现使得中国数千年来形成的官僚文化和人事制度受到极大的挑战。
　　研究社会主义行政问责制的目的就是确立正确的责任归属原则，这种原则不仅是在行政行为有明显的过失并带来实际的损害结果才追究责任，而且要看行政行为中是否履行了注意的义务。强化行政工作人员的责任信念和良好的行政道德，由高高在上的领导观转变为为公共利益服务的公仆观，加强自律意识;建立完善的责任机制，加强政府责任制度的建设，促进政府依法行政、责任行政，建立起完备的追究政治责任、法律责任的机制，充分发挥人民代表大会的监督职能;形成畅通的政府与社会互动的渠道，通过公民参与公共管理，来直接促进政府的责任行为，使公民能够积极地参与政治，加强公民对政府权力的监督。
　　研究如何增强政府食品安全管制显得尤为重要和迫切。再加上，食品安全管制是政府为保障广大人民饮食安全，而提供的一种特殊公共产品，考验着一个政府的公共管理水平。因此，研究我国如何在开放的国际环境中进一步加强对食品安全的政府管制，对于我国保证人民的身体健康、维护社会稳定和促进食品国际贸易乃至提升我国的国际形象等都有着极为重要的理论与现实意义。
　　一、相关理论概述
　　（一）行政问责的基本含义
　　所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
　　行政责任是近代国家责任政治的产物，是“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求。在政府管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任制度约束。行政问责制是在行政责任基础之上提出的一个新的概念。行政问责制的概念内涵，有许多不同的释义。
　　(二)行政问责的基本制度
　　韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责、或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
　　行政问责制其中包括十种情形是：（一）有令不行、有禁不止；（二）独断专行、决策失误；（三）滥用职权、违法行政；（四）办事拖拉、推诿扯皮；（五）不求进取、平庸无为；（六）欺上瞒下、弄虚作假；（七）态度冷漠、作风粗暴；（八）铺张浪费、攀比享受；（九）暗箱操作、逃避监督；（十）监管不力、处置不当[2]。创新，出台了行政问责办法和服务承诺制、首问责任制、限时办结制等四项制度
　　（三）食品安全问责的基本框架
　　2008年下半年以来，随着“三鹿奶粉事件”浮出水面，各类食品安全恶性事件陆续曝光，受害者数量众多，恶劣影响令全国震惊。食品安全事故的频发有诸多原因，其中一个很重要的原因在于对食品安全负有管理和监督职责的行政主体的行政执法责任制的模糊与缺失。建立食品安全管理行政问责制度，旨在使行政问责制在食品安全的管理方面做到程序化、规范化和系统化。所谓食品安全管理行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府以及食品安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以致造成食品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。食品安全管理行政问责作为行政问责在食品安全领域的具体运用，对于行政问责的理论基础和分析方法是基本适用的[3]。
　　《关于实行食品安全问责的暂行规定》建构起问责制度的基本框架，文字不长，但内涵丰富、要点明确，需要深刻领会、坚决执行。第一，明确规范了问责的范围，这就是包括从中央到地方各级党政机关的领导成员和事业单位的领导成员。第二，明确规范了问责的原则，这就是，“严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序。”第三，明确规范了问责的内容，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响等七种行为进行问责。第四，明确规范了问责的方式，包括：“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”第五，明确规范了受问责的领导干部重新任用的原则，规定“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”第六，明确规范了实行问责的一系列程序[4]。
　　二、食品安全问责制度运行的现实分析
　　进入21世纪，我国食品工业发展迅速。大量化学品的使用、一些生物物种的变异及人类生产生活方式的改变，尤其是环境恶化，使得我国食品安全形势变得更加严峻。食品工业存在着食品安全状况差，食品科技含量低，食品掺假售假，农、兽药残留，有毒有害食品坑害消费者的案例。
　　2000年～2010年间，我国发生的一些食品安全重大事件如下。2000年金华市的“毒瓜子”事件；2001年吉林豆奶中毒事件和广东河源“瘦肉精”中毒事件；2002年金华市假冒“白砂糖”事件和长春市假“鸭血”事件；2003年杭州“毒海带”事件、“某火腿敌敌畏”事件和浙江省嘉兴“毒狗肉”事件；2004年广州饮用假酒死亡事件、安徽省阜阳“大头娃娃”事件曝光和“陈化粮”事件；2005年上海某品牌活性乳饮料酵母菌数超标事件、某果脯二氧化硫含量超标事件和上海市某快餐部分产品含“苏丹红一号”事件；2006年河北“红心咸鸭蛋”事件、湖北武汉等地的“人造蜂蜜”事件和北京福寿螺事件；2007年台湾某品牌较大婴儿奶粉阪岐肠杆菌超标事件和广西某品牌云吞及水饺检出金黄色葡萄球菌事件；2008年河北某奶粉事件、四川广元柑橘蛆虫疫情事件和新疆乌鲁木齐市人造“新鲜红枣”事件；2009年问题鸡蛋事件；2010年青海三聚氰胺超标奶粉事件。纵观我国食品安全问题的演变过程，自2000年“毒瓜子”事件发生，到随后的阜阳劣质奶粉、苏丹红、福寿螺等事件的出现，直至2008年9月问题奶粉事件将食品安全问题推向顶峰。2009年《中华人民共和国食品安全法》出台，然而在实施一年多的过程中，并未达到人们的期望值，随后出现的瘦肉精和未销毁的三聚氰胺奶粉事件，说明我国在食品安全问责制度还存在着诸多问题[5]。主要有：
　　(一)重事后问责而轻事前、事中问责
　　当前，我国食品监管问责主要在发生重大食品害事件之后，缺乏事前监管决策问责和日常监管问责。这其实是我国当前食品监管“重事前审批、轻过程监管”弊病的必然结果。不论是食品物临床试验还是食品的生产与经营，食监部门的监管重点都在事前审批环节，而缺乏强有力的日常监管措施。这不仅仅是行政执法层而的疏漏，而是在立法层而就己埋下的祸根。从己经发生的几起重大食品害事件来看，食品生产企业的生产过程才是食品质量风险防范的关键环节。但在倚重事前审批、疏于日常监管的背景下，日常监管如何开展的问题己经被边缘化，而食品害事件的突发与群体性问责的紧逼则“一揽子”激活了所有的监管责任。可以说，事后问责的问责模式恰是对事前审批的监管模式的嘲讽与矫正，它一方面暴露出现行食品监管模式弊病之深，另一方面则通过体制内外两方面的压力逼迫监管系统改革现有食品监管法制及其实施方式。
　　当然，相较于食品监管，食品监管有更强的专业性和技术性，因此，对于食品监管的决策与执行，外界人士的确关心甚少。而食品害事件则不同，其影响广泛，极易吸引媒体报道和公众眼球，成为公共话题引起全社会的聚焦和讨论。政府迫于媒体和公众的压力，行政问责自然也就成为重大食品害事件处理的必经环节。但是，防微杜渐胜于亡羊补牢，如何推进全社会广泛参与的食品监管模式，将行政问责贯穿从监管决策到具体实施的全过程，应是食品监管行政问责进一步完善的目标和方向。
　　(二)问责对象模糊不清
　　不论是《行政机关公务员处分条例》，还是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》都没有明确界定行政问责的对象范围。在《食品管理法》中，对监管人员的行政责任之规定使用的是“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的表述，而这种表述在问责实践中具有极大的主观性。“直接负责的主管人员”从行政科层制的结构来看，往往可以在不同的行政级别中找到负责主管或分管相应事务的人员，那么哪一级别中的主管人员才是真正的“直接负责的主管人员”?实践中会产生不同的理解。而对于“其他责任人员”来说，范围就更无法确定。由此看出，我国食品监管行政问责在问责对象范围的确定方面，仍有较大的随意性。行政问责法治化的要义之一即在于问责对象的明确。要想减少行政问责制的政治色彩、增强其法治属性，问责对象的明晰化应是首要之举。
　　(三)责任承担方式与官员级别紧密相关
　　《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》只列举了问责的方式，但并未对其适用作出明确规定。而《公务员行政处分条例》根据情节的轻重对处分的种类和适用均有规定①，但在问责实践中，对“情节”的理解缺乏有效的指引标准，导致对领导干部采取何种问责方式有着较大的裁量余地，呈现出根据级别的高低确定情节，从而承担不同责任的现象。例如，在“齐二食品事件”中，黑龙江省食品监局副局长被处以行政警告处分，齐齐哈尔市食品监局局长被处行政记大过处分，副局长则被处以行政撤职处分。
　　根据职务级别的高低而承担不同的责任种类，这在我国行政问责实践中己经成为一种裁量习惯。这一裁量习惯所隐含的逻辑在于，职务级别越高，与具体食品害事件的责任就越间接，情节也就越轻;相反，职务级别越低，责任就越直接，情节也就越严重。“高官问责”对于媒体和公众话题的吸引力显然比处理那些从事一线监管工作的官员要大得多，问责所波及的官员级别展现的是党和政府对问责事件的重视程度，以及肃贪反腐、惩治墉懒读职的决心，从而给民众一个“满意的交代”。这就难免使得职务级别较高、但实际上并没有直接责任的官员受到问责，这往往被称为“领导责任”。随着问责官员层级的上升，责任的直接因果关系逐渐减弱，“领导责任”实际上也就丧失了惩治的功能，而更多地体现出宣示性的政治功能。相应的，对高级官员承担责任的方式也以责令公开道歉、诫勉谈话、警告、记过等较轻责任为主，实为在因果关系向上延伸与高官利益保护之间寻求平衡。事实上，高级官员并不必然情节较轻而仅负间接责任，在行政决策失误的场合，一线官员往往只是“奉命行事”，上级官员的可责性甚至更高。以官员级别来确定责任承担的政治化追责逻辑违背了行政问责法治化的要求，与当下法治中国的建设目标相去甚远。
　　三、从双汇“瘦肉精”事件中反映食品安全问责制度的问题
　　（一）事件回顾
　　在河南孟州市、沁阳市、温县和获嘉县等地，用“瘦肉精”喂出来的“健美猪”，钻过当地养殖环节的监管漏洞，进入贩运环节。每头猪花两元钱左右就能买到号称“通行证”的检疫合格等三大证明，再花上一百元打点河南省省界的检查站，便可以一路绿灯送到南京一些定点屠宰场，无需检测“瘦肉精”，每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。更令人不安的是，这种用瘦肉精喂食的猪，还堂而皇之地流入了肉食行业的龙头老大、以“十八道检验、十八个放心”著称的河南双汇旗下的济源双汇食品有限公司。按照该公司规定，十八道检验并不包括“瘦肉精”检测。自从央视曝光“瘦肉精事件”以来，食品安全问责制度再次成为整个社会关注的焦点。
　　（二）案件处理决定
　　从相关事件发生到3月24日，河南省有关部门在“瘦肉精”事件中共处罚了一些如养殖户、生猪经纪人、企业采购人员、销售人员等后续的生产销售工作人88人。对事件相关的公职人员处置了43人。在接受调查的人，相关官员被调查的数量较之以往的的食品安全问题事件相对增多，这显示出我国对于食品安全地行政问责的理念的加强，似乎开始决定重拳出击，全力打击。2011年全年，在“瘦肉精”事件还未平息之前，河南省加大力度彻查了56起“瘦肉精”事件。更是有59名公职人员对其行政工作的失职付出了代价，受到了不同程度的严肃处理。
　　然而，在双汇“瘦肉精”事件已经过去的今天，我们不难发现，案件的最初是在媒体的曝光，舆论的压力下才得以有效解决。而并不是地方食品安全监管职能部门在其日常的执法过程中所主动查处的。我们在媒体有力监督感到高兴的同时，是否也该思考在媒体的报道之前，“瘦肉精”问题己然存在己久，他们的的日常检查工作涉及的方面都有哪些为何监管部门在日常的检查工作中无法发现呢?在事件披露以后，地方政府以及各相关部门的办事效率得到了全国人民的认可。然而在这种效率的背后我们不禁开始担心，为何在“阳光”照射下的问题能够在督促下很快该问责的问责，该解决的得以解决，那么那些在“阴霆”中的问题，到什么时候能够让大众真正的放心。监管部门的被动式工作作风什么时候能够转变为让人们真正放得下心的主动监管呢?
　　2008年至今的五个多年头里，老百姓在各级政府的问责决定里似乎看到了安全食品的明天，，因为政府似乎已经重拳出击开始问责，来大力的监管食品安全。但是五年多过去了，人们眼神里流露出来的大多是失望，因为在“瘦肉精”事件以后，相继出现了很多的食品安全问题，例如，有毒豆芽，假鸡蛋，皮革奶等。这些事件的发生再次引发了社会的舆论关注，食品安全问题重新被推到风口浪尖上。本文基于对中国的食品安全监管行政问责制度针对“瘦肉精”事件进行具体的分析，因为我认为它具有里程碑式的意义在我国行政问责的道路上。《食品安全法》颁布以来，很多的食品安全问题都开始有章可循，但是类似于“瘦肉精”这类的事件却并没有被杀死在摇篮中。纵观“瘦肉精”事件与其他《食品安全法》出6台前后的各类事件，共同的问题并没有得到解决，相同的事前监管失职也显然没有被提到日程上来。
　　（三）“瘦肉精”事件对双汇的影响
　　受2011年3.15瘦肉精事件影响，2011年双汇集团计划销售600亿元，实际仅完成503亿元，计划利税70亿元，实际完成30亿元，而严重的是，双汇20多年时间铸就的放心肉品牌受到质疑，损失难以估量。
　　（四）从“瘦肉精”事件中反映的食品安全问责制度的问题
　　1.行政问责法律体系不健全
　　（1）食品安全管理行政问责制立法不健全从全国整体来看，xxx己出台一些有关行政问责的规定，2009年7月12日xxx办公厅、xxxx通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，列出了对县级以上领导干部适用的问责情形、方式以及问责的程序等，但该“暂行规定”问责客体范围过于狭窄。全国人大制定通过的《行政许可法》、《公务员法》并不是专门针对行政问责进行的立法[6]。在食品安全管理和监督方面，《食品安全法》以法律的形式规定了食品安全管理和监督方面的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任承担形式，但并没有细致的管理和监督人员问责的具体制度安排。
　　（2）食品安全管理行政问责制配套制度不完善
　　一方面，绩效评估制度设计不科学，主要体现在：缺乏国家统一的绩效规则；已有的绩效评估制度设计太过笼统与模糊；没有建立科学的评估指标体系，绩效评估程序的公开性较差等。另一方面，缺少食品安全管理和监督责任人惩处后的行政救济条例。我国食品安全管理和监督责任人被问责后，对于正确问责的救济途径的规定并不明确，《公务员法》《行政监察法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》等相关制度都没有对此予以规定。
　　2.行政问责主体缺位
　　根据以上案例我们不难发现，在食品安全事故问责的程序里，其随意性很大。如同样类型的案件却最后得到了不同的处理结果，同样是奶粉类案件，最后承担责任的主体却不同，处理力度也不尽相同。在这其中，我们很难看到追究责任的真实依据是什么。在“瘦肉精”实践中，责任的承担着都是站在整个事件最低端的生产销售人员，试问他们在整个“瘦肉精”批准使用的过程中是真正的决策方嘛?那么只对生产销售人员进行处罚的法律依据又是什么?混乱的问责制度只能造成在案件被舆论推上风口浪尖之时，政府托出一些“替罪羊”来熄灭公众的怒火。而真正的责任方却没有得到应有的责任追究。这再次可以证明问责的随意性极大。单看“瘦肉精”事件，农业部门、卫生部门在整个过程中都难辞其咎。在生猪进入屠宰场之时，在问题猪进入市场之时，他们的监管责任被束之高阁，如果他们能坚守其职责，那么“瘦肉精”事件今天也不会发生。在“瘦肉精”事件中，每个环节的监管部门都有其无法推卸的责任，农业部、卫生部都只是其中的一个环节而已，但是在此事的处理结果中我们却没有看到任何责任监管部门收到惩罚。因此，笔者认为，问责的随意性不利于问责程序的实施，有必要进行规范及界定。
　　在我国,行政问责主体是谁?温家宝总理在十届人大二次会议上的政府工作报告中已经作出了明确的回答:“政府的一切权力都是人民赋予的”,“只有人民监督政府,政府才不会懈怠”[7]。但具体到每一个官员的问责操作上,我国的行政问责具体形式的主体主要由党委或上级政府来启动,以同体问责为主,属于典型的“自上而下”的问责体制运作。但在我国上级官员承担连带责任体系下,此种上级追究下级责任的问责机制显然会导致行政问责制失去公平性和公正性。此外,从我国各地的行政问责的实施情况来看,各地方承担问责权利的主体行政机关十分混乱,有的地方由监察部门承担,有的地方由立法部门承担,有的地方直接由行政首长担任,这不仅造成了各个行政部门之间的权能不清,职责不明,同时行政问责制难以实现具体操作,不能发挥出行政问责制应有的功效。
　　（1）问责主体矛盾
　　根据法律规定，问责的决策应当由人大做出，问责的执行应当由行政机关进行；根据党政规定，问责的决策与执行都由党政机关进行。在效力上，法律大于党政规定，但在国家权力层次上，政党规定等于法律，这样结果是党组织与人大拥有同样决策和执行问责的权力，通常会出现的情况是党组织责令人大选举或任命的官员辞职，这样看来，问责主体之间因为没有统一的法律标准分配各自问责决策的权限，致使问责主体的权限相互矛盾。
　　（2）问责的客体太多
　　2009年6月实施的《食品安全法》设置了一个能起到统领作用的食品安全管理和监督机关——食品安全委员会，并且重新界定了卫生部门、食品药品安全管理和监督局、工商部门、质监部门各自的职责，力求避免“八个部门管不了一头猪”的情况[8]。但是，“分段管理和监督为主，品种管理和监督为辅”导致权责上交叉或空缺的弊端将很难推进食品安全管理和监督行政部门问责制的有效进行。
　　（3）问责的标准不统一
　　因为各个地方、部门、企业都有各自制定地方、部门、企业食品标准的权力，而地方、部门、企业间缺少资源共享的意识，这样就造成通常在国内一个标准，国外一个标准，国家一个标准，地方一个标准，部门一个标准，企业一个标准的局面。行政问责因为没有统一的法律标准或其他规范性标准，只能够按照法律法规、中央文件或主观经验来进行实践的处理，而这样行政官员却在承担了行政责任的追究结果之外承担了政治责任、法律责任、道德责任，使得行政问责的界限与程度变的混乱与模糊。
　　（4）问责的程序不规范
　　在异体问责上，人大是主要的问责主体，但是人大的问责程序的规定比较笼统，而已有的行政问责办法中的程序规定也存在着一定的缺陷。问责程序主要包括三个环节：提起、答复、处理。在问责的启动上，主要由行政首长提起，比如说阜阳奶粉事件中，安徽省长两次进行批示与嘱咐，温家宝也多次进行批示。但在问责答复与处理上，具体由哪个主体行使调查权、哪一主体行使决策权还缺乏明确统一的规定。
　　3.社会问责文化的缺失
　　我国公民、政府缺乏问责意识，主要原因是缺乏问责文化。一方面，政府与行政官员的“官本位”观念根深蒂固。这种惟上是从、惟权至尊的观念古已有之，即使在当前的社会主义民主与法治建设之时，依旧顽固不化。在这种观念下，政府只听命于上级，却忽视了执政的根本目的就是以人为本；公民视政府与行政官员为权力支配者，而非权益代言人，怕政府、畏惧权势，逐渐埋没了政府与公民的问责意识。这个问题主要存在于异体问责主体间。另一方面，自我保护意识差，索赔意识淡。中国古代人们总是以免于诉讼而万事大吉，导致众人怕诉、逃诉。“窦娥冤”这样能抗争到底的实例实在少之又少。现当代，即使以法律手段追究了政府的责任，也没有多少公民要求政府进行赔偿。随着中国现代化的进程，传统政治文化上的弊端已渐渐消退，但若要建立食品安全管理和监督行政部门的问责制度，若要呼唤问责意识的成长，就应当重新重视如上所述的弊端，培育出行政问责制度相适宜的问责文化。
　　四、完善食品安全问责制度的对策建议
　　（一）健全和完善食品安全管理行政问责制法律体系
　　1.健全食品安全管理行政问责制立法
　　从广义上说，对食品安全管理行政问责制立法应是我国《行政问责法》中的一部分，而由于立法进程困难重重，我国全国范围内还没有一部统一的《行政问责法》，这也就造成在食品安全管理行政问责领域，尚没报报有统一的法律条文作为处理相关责任案件的直接法律依据。因此，今后我国要加快《行政问责法》的立法进度，并在该法中明确列出食品安全管理行政问责的相关法律规定，厘清食品安全管理行政问责的主体、客体、标准、方式、程序、救济等。如果今后时机成熟，还应制定我国《食品安全管理行政问责条例》，以条例的形式深入细致地规定食品安全管理行政问责的具体内容，作为我国《行政问责法》和《食品安全法》的法规补充，进一步健全和完善我国食品安全管理行政问责法规体系[9]。
　　2.完善食品安全管理行政问责制配套制度
　　第一，要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为食品安全管理行政问责提供可依据的科学标准。合理适用的绩效评估制度应包括统一的国家绩效规则、具体且具有可操作性的绩效评估制度、科学的评估指标体系以及透明公开的评估程序。
　　第二，要建立食品安全管理责任人惩处后的行政救济条例。建立“问责干部”复出任用的科学机制，应该重点围绕复出职位、复出条件和复出程序这三个重点进行设计，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重人民群众在官员复出任用中的民主权利。
　　（二）明确食品安全管理行政问责运行机制
　　1.明确问责主体权限，强化异体问责作用
　　对于我国食品安全管理行政问责来说，除了继续稳定行政系统内部的问责体系，强化人大、司法、媒体、社会公众等异体问责也显得尤为重要。随着民主政治进程的逐渐推进，我国的新闻舆论监督问责，已越来越显示出它的不可替代的重要力量[10]。尤其在披露和报道食品安全事故的及时性、客观性方面有着独特的优势。公众为权力的根本所有者和食品安全的直接承受者，对于食品安全管理和监督部门有着天然的问责权力。要促使公民参与问责，就必须构建公民参与监督问责的制度平台。目前，在我国这一制度平台主要应该建设以下内容：配套制定公众问责程序；发展电子政务，实施阳光政务；建立公益诉讼制度，保障公益诉讼权；健全人民举报制度，实现举报制度的法制化；注重网络监督对食品安全管理行政问责的重要作用。
　　2.明确问责客体责任层次
　　根据突发食品安全事件中对食品安全事故的分级，食品安全管理行政问责也应当分级。对食品安全行政问责进行分级应当依据食品安全事件危害大小、影响程度、责任机关及责任人的级别对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。强调“行政首长问责”并不意味着放弃对一般执法人员的问责，对于一些由执法人员因失职造成食品安全事故的必须要进行处分，造成恶劣影响的更应该追究法律责任。
　　3.扩大问责事由范围外延
　　食品安全管理行政问责的事由表面上针对的是食品安全事故进行问责，其实其问责的意义远不止于此。正是基于这一点，对于食品安全事故中所暴露出来管理和监督部门的“不作为”、“消极作为”也应当纳入问责的事由。
　　4.规范问责程序制度体系
　　行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异。
　　（三）构建全社会性的行政问责文化
　　营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立“以民为本”思想为核心的新政治道德。公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为目标，脱离这一目标的行为都应是对该责任的背离，都应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。因此，在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级政府及其管理和监督部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨，真正为广大民众提供透明、公开、民主的行政问责文化氛围，提高各级政府的公信力，为建设和谐社会提供助力。
　　总结
　　行政问责制的构建，是建设法治政府、责任政府必然要求，只要我们不断的纠正实践中的错误总结经验，随着研究的不断加深，建设一套适合中国国情的行政问责制度，具有很强的现实意义。
　　总之,完善行政问责制对依法行政和法治政府的建设具有重要作用,对依法治国和建设社会主义法治国家也具有重要意义。笔者希望这篇论文对我国的行政问责制的进一步完善提供一定的参考价值。
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