发布文号: 内政发[2008]33号
各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
为切实推进自治区主体功能区规划编制工作，进一步落实《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）有关要求，确保按时完成 自治区主体功能区规划编制任务，现提出如下意见：
一、编制自治区主体功能区规划的目的和意义
编制自治区主体功能区规划，就是要根据全区不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将全区国土空间划分为重点开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
自治区主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、粮食生产规划、交通规划、产业发展规划等在空间开发和布局的基本依据，是制定产业政策、投资政策、财政政策、区域发展政策的基本依据。
二、指导思想和原则
（一）指导思想
编制自治区主体功能区规划，要以邓小平理论和'三个代表'重要思想为指导，认真贯彻党的十七大和自治区第八次党代会精神，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来我区人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则
坚持科学发展。科学评价国土空间状况，进一步深化对区情的认识，理性把握自身特点，科学制定发展目标，合理确定战略重点和主导产业，拓展发展空间。
坚持人与自然和谐。编制自治区主体功能区规划，必须以人的全面发展为中心，立足区域自然特点和环境容量，科学谋划全区经济布局、人口分布和资源开发强度，体现可持续发展的要求，实现人与自然的和谐统一。
坚持城乡统筹。坚持城乡统筹发展理念，实现城乡统一规划，促进城乡经济社会协调发展，积极引导农村牧区人口有序转移，缩小城乡差距，逐步实现全区基本公共服务均等化，使全区各族人民更多地分享发展成果。
编制自治区主体功能区规划，要妥善处理好以下关系：
一是处理好开发与发展的关系。发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。既要积极推动符合主体功能定位、资源环境承载能力相适应的工业化、城镇化建设，又要限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动，实现又好又快发展。
二是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。重点开发区域要坚持产业多元、产业延伸、产业升级的发展方向，促进产业集群发展，加快推进优势特色产业发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态和环境保护建设，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
三是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
四是处理好行政区与主体功能区的关系。要统筹考虑自治区的开发与发展，打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
五是处理好政府与市场的关系。政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体行为符合主体功能区的定位。
六是处理好规划与政策的关系。要强化政策综合配套，通过制定完善主体功能区区域政策体系，推动规划实施和主体功能区的形成。
三、主要任务
我区主体功能区规划既要按照国家制定的原则和要求，又要结合自治区特殊的区位和区情特点，编制出符合我区实际的主体功能区规划和分类管理的区域政策。自治区主体功能区规划覆盖自治区全部国土空间，规划期至2020年，由自治区人民政府组织编制，盟市不再划分主体功能区，而是要落实国家和自治区对本盟市的主体功能定位，在此基础上对本盟市进行具体的功能区划分。开展主体功能区规划工作采取自上而下、上下结合的办法，盟市政府要积极配合做好此项工作。自治区主体功能区规划编制的主要任务是：
（一）分析评价国土空间
编制自治区主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。分析评价主要是以旗县为单元进行，统筹考虑资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力三个方面的因素，通过科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对国土空间进行综合分析评价。一是自治区经济社会的发展状况。主要包括人口集聚度、经济发展水平和交通优势度3个方面的综合评价。二是自治区生态系统应被保护的程度。主要包括生态系统脆弱性和生态重要性2个方面的综合评价。三是国土空间开发的支撑条件。主要包括可利用土地资源、可利用水资源、自然灾害危险性和环境容量4个方面的综合评价。通过上述三类综合评价得出自治区每一个评价单元国土空间适宜开发的程度。
（二）确定主体功能区
在分析评价的基础上，按照人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，确定重点开发区、限制开发区和禁止开发区三类主体功能区的数量、位置和范围。根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。已纳入国家主体功能区规划的区域确定为相同类型的主体功能区，保证数量、位置和范围的一致性。自治区确定的主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元。
（三）制定实施配套政策
针对不同主体功能区制定差别化的区域政策体系和绩效评价机制。积极争取和落实国家层面的政策，充实和细化自治区各类区域政策，提高科学性、和可操作性。
1．财政政策。对接国家基本公共服务均等化和主体功能区政策，积极争取中央财政支持。完善自治区级财政转移支付制度。与国家同步建立对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和资源有偿使用、生态环境的补偿机制。
2．投资政策。对接国家投资政策，实行差别化的投资政策。政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。综合运用建设用地、金融等手段，引导市场主体按各类主体功能区合理投资。
3．产业政策。在执行国家不同主体功能区产业发展指导目录的前提下，研究提出自治区不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业发展。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，科学合理确定限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口有序转移。
6．环境保护政策。实施不同主体功能区分类管理的环境保护政策。重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。落实好国家制定的针对主体功能区不同定位的绩效评价指标和政绩考核办法，结合自治区实际，形成一套科学有效的考核办法。
四、组织领导
编制主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，按照职责分工，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，密切配合，全力支持规划编制工作。自治区主体功能区规划编制工作领导小组办公室牵头组织规划编制工作，抽调精干人员组成相应的工作机构，积极指导、协调解决规划编制工作中的有关问题。各盟市、旗县要积极支持和配合规划编制工作。重大问题提请自治区政府研究决策。
五、有关要求
（一）时间安排
2008年6月，形成规划初稿，广泛征求社会各界人士的意见，做好规划的专家咨询论证工作。报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻地区省级主体功能区规划进行衔接； 7月至9月，根据衔接意见修改完善主体功能区规划，再次报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室进行衔接； 10月至11月，根据衔接意见修改形成规划送审稿，与专家论证报告一并报自治区人民政府审定，由自治区人民代表大会审批执行。
（二）提高规划编制的科学性。
坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针。做好做实规划的基础工作，建立完整的基础数据库。加强规划的咨询、论证和评估。规范审定程序，自治区级主体功能区规划要保持与国家规划的衔接，自治区各类涉及空间布局的规划，要主动与自治区主体功能区规划编制工作领导小组办公室衔接。采取多种形式和渠道，扩大公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。 二OO八年四月二十八日
