发布文号: 湘政发[１９９９]１８号
娄底地区行政公署，各市、州、县人民政府，省直机关各单位：
为了认真贯彻国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》（国办发〔１９９９〕４０号）精神，彻底清理乡村两级（乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织）不良债务，消除乡镇财政赤字，减少政府债务（以下简称“消赤减债”），促进我省农村经济和社会事业健康发展，现就有关问题通知如下：
一、充分认识清理乡村不良债务和乡镇消赤减债的重要意义
近年来，一些地方的乡村两级不顾农村经济实际状况，盲目举债，主要用于非生产性支出，使乡村两级不良债务大量增加，乡镇政府赤字和负债问题相当严重。有的乡镇政企不分，权责不清，盲目兴办企业举债使农村集体经济背上了沉重的债务包袱；有的地方超出集体经济和群众的承受能力搞达标升级活动，迫使乡村集体经济组织举债，有的地方乡镇机构庞杂，支出过大，被迫大量借债；有的地方财源增长乏力，没有形成稳定增长的主体税源等等。这已引起农民群众的强烈不满，成为制约农村经济发展，影响农村社会稳定的一个严重问题。如任其蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村基层政权巩固。对此，各地各部门、各单位必须充分认识到，对乡村两级不良债务进行彻底清理，是化解老债务，有效制止新的不良债务，缓解财政困难，保证财政收支平衡的必要措施，是确保农村经济发展和社会稳定的重要保障。各地要按照国务院办公厅国办发〔１９９９〕４０号文件精神和省政府的统一部署，采取果断措施，把清理乡村两级不良债务和乡镇消赤减债工作作为农村经济工作的一件大事，切实抓出成效。
二、全面清查乡村两级债务，坚决制止产生新的不良债务
各地要在今年９月１５日以前对１９９８年底以前乡（镇）村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。乡级债务包括：乡镇政府负债，乡属事业单位负债；村级负债包括：村、组两级负债；乡（镇）办和村（组）办企业经营性债务、债权不列入清查范围。乡镇政府负债是指乡镇政府直接承借或从法律上必须承担偿还义务的款项。
清查以乡（镇）村自查为主，县级农业经营管理、财政、金融、税务、审计等有关部门要加强协调和指导，并联合进行抽查。为保证清查工作有条不紊地进行，应把清查和处理分开，采取先清查、后处理的办法。
清查工作结束后，要按农业部设计的表格将乡（镇）村负债的有关情况进行统一汇总，并于９月１５日前分别逐级上报到省财政厅和省农村办。
强化乡镇财政职能，严格控制非生产性支出。坚持杜绝编列赤字预算和随意开支的现象，坚决把人、车、会、电话及接待费等支出压下来。加强预算外资金管理，实行综合财政预算，认真总结、完善农村“费改税”的试点经验，切实减轻农民负担。积极推广“两无一统”报帐制，即站所无会计人员，无收入帐户，由财政部门统一建帐。村级财务要健全制度，加强管理，全面实行村级财务公开，减少村级债务。
要严格按照政企分开的原则规范乡镇政府行为。乡镇政府一律不准直接办企业，也不得直接管理企业，政府和财政都不得为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤占和挪用集体资金，更不准迫使乡（镇）村集体经济组织借（贷）款上缴税费。乡（镇）村集体经济组织所属企业都应实行独立核算，自负盈亏，不准把所形成的债务向农民转嫁或摊派。今后，乡（镇）村两级集体经济组织只宜依法依规向金融机构借（贷）款。凡违反规定、擅自借款发生的债务，要按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。
乡（镇）村举办公益事业，必须坚持量入为出的原则。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，一定要适应市场需求，讲求经济效益，进行充分的市场调研和市场预测，做好可行性研究，实行科学决策；借（贷）款兴办生产、经营项目，要按市场经济规律办事。绝不能盲目举债乱铺摊子，形成新的不良债务。项目建设和财务情况，包括借（贷）款使用情况应当公布，接受群众监督。
乡镇机关事业单位要坚决精简超编人员，清退临时雇请人员（包括代课老师），下决心减少开支。要从严控制村定额补贴干部的人数和补贴标准，村干部可实行交叉兼职。严格控制乡（镇）村管理费和招待费开支，禁止大吃大喝。要按照省委、省政府《关于乡镇机关事业单位人员分流工作有关问题的意见》（湘发〔１９９９〕７号）要求，切实搞好乡镇人员分流，减轻财政负担。从现在起，３年内各部门除法律法规的规定外，一律不得在乡镇搞达标升级或变相的达标升级活动，不得超越财务硬性要求乡镇对建设项目配套资金，尤其对经济不发达和存在严重赤字债务的乡镇，不得搞资金配套项目。违反上述规定的，要追究有关部门领导的责任。
三、切实做好乡镇消赤减债工作，妥善处理已形成的债权债务
我省乡镇消赤减债的基本目标是：从１９９９年起，在努力实现乡镇财政稳定增收和当年收支平衡的前提下，全省所有乡镇３年内消除赤字，５年内基本偿还债务。对债务数额特别大的乡镇，可适当延长偿还期限，但最长不得超过８年。村级不良债务要在３年内消除。要全面建立乡镇消赤减债目标责任制，各地市州县（市、区）乡都要提出分年度的消赤减债计划，并把任务完成情况作为考核乡镇政府以及主要领导工作业绩的重要指标。
（一）各地要立足实际，加大乡镇财源培植力度。一是要选择高产出、高效益、高利税的农副产品或矿产品，实施规模开发和集约经营，形成支柱产业或拳头产品，成为乡镇财政的主体财源。二是下决心对原有的乡镇企业进行改制改造。对实际已经破产的企业，要按《破产法》的要求进行清算；对产品有销路、有效益，发展前景良好但资金有困难的，银行应给予贷款支持，财政可给予贴息。三是要放手发展个体私营经济，提高其对乡镇财政的贡献率。
（二）采取多种渠道逐步消除赤字偿还债务。一是收欠还债。各地要运用法律手段和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务。二是核销减债。对于债权单位已撤销或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销。三是拍卖还债。以乡村名义为企业借（贷）款，企业已关、停的，要拍卖其财产用于抵债。四是划转债务。以乡村名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划转给企业负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。五是每年预算必须安排一定的专项资金；当年预算结余、超收分成和预算外资金应安排一部分资金用于乡镇消赤减债。六是乡镇分流人员的节余经营和创收收入；乡镇闲置资产通过拍卖等处置后所得资金；清理各项尾欠收入都全部用于乡镇消赤减债。七是上级部门补助给乡镇的有关专款，要用于该项目的消赤减债。
（三）改革和完善乡镇财政体制，增强乡镇活力。各地要按照“乡事乡办，乡财乡理，财权与事权相统一”的原则和分税制的要求，建立乡镇财政预算管理体制。除法律法规和国家另有规定之外，县（市、区）不得对乡镇实行收入上缴、支出下拨的统收统支体制，收入和支出原则上应下放乡镇。要逐步建立起县对乡镇的转移支付制度，确保乡镇有比较稳定的收入来源。乡镇财政收入的增长目标要切合实际。要加强乡镇国库建设，尚未建立国库的乡镇，应积极创造条件尽快建立。已经建立的，要进一步规范管理。乡镇国库款的支配权属乡镇财政部门，除税务机关正常退库外，其他任何部门未经乡镇财政部门同意，不得擅自退库、拨付款项和冻结国库款。
（四）严格执行税收政策，规范税收征管。各级财税部门要全面加大征管力度，努力改进征管方式，坚持依法征税，做到应收尽收，确保税收及时足额入库。要大力宣传税法，提高群众自觉纳税意识。要进一步整顿税收征管秩序，坚决杜绝买卖税或擅自减免税等违法违规行为。要规范对财税部门组织收入的奖励制度，严格按照国家规定提取手续费和确定超收分成比例，努力降低征收成本。今后凡对乡镇财税部门提取征收手续费和给予奖励，由县（市、区）政府统一考核和拨付，乡镇不得自行决定。凡擅自减免税、买税卖税、超规定提取手续费和发放奖金的，由纪检监察部门组织查处，对主要责任人予以党纪政纪处分，触犯法律的依法追究法律责任。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由乡村集体经济组织借（贷）款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借（贷）款代缴。凡凭借（贷）款缴税获得的“奖励”、“回扣”，必须全部退缴。乡村两级也不得为完成交费和摊派任务而借债、垫款。
四、加强审计监督，严肃查处违法违纪行为
县（市、区）审计、财政部门要建立和完善对乡镇财政的审计监督制度，每年要对三分之一以上的乡镇进行财政收支审计，重点乡镇每年审计一次，确保财政收支的真实性；县（市、区）经管局和乡镇经管站要加强对乡村集体经济组织债务、农民承担费用和劳务的审计，组织村会计人员开展财务互审，对群众反映强烈的村进行重点审计。
乡（镇）村领导班子调整换届或主要负责人变动，审计部门要对乡镇，县（市、区）经管局和乡镇经管站要对村级财务进行离任审计。
要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动。对违反国家规定高息借贷的行为，国家不予保护。所有国家干部一律不得参与高利贷活动。乡村两级要把１９９６年以来的高利借（贷）款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，并按国家有关规定予以处理。
化解乡村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众和债权人利益。在偿还债务时，不得将乡镇政府和乡村集体经济组织所欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费，加重农民负担。对以集体名义借（贷）款用于贷缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期缴齐，专项用于归还代缴税费的借（贷）款。对农民群众欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助群众发展生产，制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。
要把乡村两级债务的增减作为考核干部任期目标和工作实绩的重要内容。凡当年出现新的赤字和债务的乡（镇）村，或没有在县（市、区）规定的期限内实现消赤减债目标的，对其主要领导和分管负责人要给予严肃处理。要建立赤字债务的终身责任制度，对未经领导成员集体研究不按规定程序决策，擅自举债或以个人名义借款的，不论主要责任人是否异动或提拨，都要责成其负责归还债务。各地市州都要制定具体的消赤减债规划，建立严格的考核验收制度。
对以集体名义举债，个人从中牟利的乡（镇）村干部，要责令其将所得款项全部退回用于还债，并视情节给予相应的处分；对挪用借（贷）款进行高消费的，要责令其将所花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位负责人的责任。
五、切实加强对清理乡村两级不良债务和乡镇消赤减债工作的组织领导
为了切实加强对清理乡村两级不良债务和乡镇消赤减债工作的组织领导，省政府成立清理乡村两级不良债务和乡镇消赤减债工作领导小组，由周伯华任组长，庞道沐任副组长，省农村办、省财政厅、省监察厅、省审计厅、省人事厅、省教委、省国税局、省地税局、人民银行长沙中心支行等单位有关负责人为成员。省农村办负责乡镇属事业单位负债和村级负债的清理，省财政厅负责乡镇财政负债清理，并由省农村办汇总。各地市州县（市、区）也要成立相应的组织机构，由主要领导亲自抓。各地要把制止乡村两级不良债务增加，搞好乡镇消赤减债的工作与清理整顿农村“两会一部”，防范金融风险；与农村集体资产清产核资和加强农村基层组织建设，推进农村基层民主建设，实行政务、村务公开结合起来，统筹安排，综合治理。
各行署和市州人民政府要在今年９月２０日前，将乡、村两级债务的清查、处理，制止不良债务增加和开展乡镇消赤减债工作的有关情况，向省人民政府报告。
湖南省人民政府
一九九九年七月十八日
