「评析」

　　本案系一起基层国土管理所超越职权批准建房导致违法占用土地建房的行政处罚案，在处理中应当注意以下几个问题。

　　一、关于超越职权批准占用土地建房的认定和处理问题。本案原告（上诉人）李清蓉系下岗职工，原有住房86.25平方米。1998年5月19日李清蓉又申请修建50平方米的住房，填报了《农房建设用地规划申请表》，经所在的高新区凝祥寺村和5组居民委员会签具意见“同意修建”，街道办事处亦收取了其建房押金200元和建房管理费50元后，于同年6月9日经办事处国土管理所批签：“不同意修建，因已有住房，不符合建房条件”，国土管理所未批准给建住宅用地是正确的。但后来经李清蓉以从事个体经营需要，为改变住宅周围环境达到创卫要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建营业用房等再次提出申请后，办事处国土管理所于同年9月4日批签：“兹有凝祥寺居委会5社社员申请50平方米建营业用房一事，因结合创卫需要，故同意以租赁性质建房，其占地土地性质不变，仍属集体土地，该户应与5社签订租地协议，另该户建房以后涉及国家建设需要，要无条件拆迁。”其超越职权批准李清蓉所建营业用房中批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报绵阳市国土局高新区国土分局备案，当其发现原告李清蓉超面积建房后亦制止不力，仅于1999年2月1日才将书面停止修建的通知发出，此时李清蓉修建的营业用房已基本竣工。绵阳市国土局对办事处国土管理所超越职权批地的行为作出绵国土监（1999）第2号处理决定：“1.撤销第三人1998年9月4日批准李清蓉与凝祥寺村5组签订租地协议建房等所有文件；2.高新区国土分局应监督并协助第三人收回李清蓉违法占用的案件土地并交凝祥村5组；3.第三人应在收到本决定之日起3日内将有关部门收取原告所交的有关费用全额退还；4.第三人的直接责任人应在收到本决定5日内写出书面检查送市国土局高新区分局，等候处理。四川省绵阳市中级人民法院根据《四川省〈土地管理法〉实施办法》第四十一条的规定，认定第三人应承担超越职权批准用地建房造成的损失，判决因第三越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理是合法的、正确的。

　　二、关于违法占用土地建房的认定和处理问题。原告（上诉人）李清蓉申请修建营业用房，虽经街道办事处国土管理所批准，但该国土管理所不是法律规定行使最终审批建房用地的政府机构，对此无法定的审批权，其批准行为属于超越职权，其批准无效。李清蓉在办事处国土管理所越权审批的情况下，又超面积占地建房，显然是违法行为。绵阳市国土局于1999年3月29日，作出国土监（1999）1号处理决定，认定李清蓉在没有取得有批准权限机关有效批准的情况下，在其住宅前占用集体土地153.2平方米，修建永久性营业建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《四川省〈土地管理法〉实施办法》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，处罚：1.责令李清蓉在收到本处罚之日起15日内自行拆除违法所建的建筑物；2.拆除建筑物后，必须将非法占地面积恢复原状，并交绵阳市高新区凝祥寺村5组，按新颁布的《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行管理。