除了完全处于一国主权之下的内水之外，对界河、多国河流和国际河流的开发、养护和管理必然要求并推动相关国际法的发展。1997年5月第51届联合国大会通过了《非般行利用国际水道法公约》（以下简称《公约》），并开放签署。这是非航行利用国际水道法的最新发展，也是第一个在全球范围内调整国际淡水资源利用关系的公约。《公约》不仅对相关习惯法进行了编纂，还充分吸收了关于国际淡水资源利用的区域性或双边性条约的内容，并且在许多方面都有突破，彰显了国际法委员会在促进跨界河流的公平、合理利用方面的开拓性工作，但是该公约能否生效，并最终被多数国家接受，尚未可知。本文拟就对《公约》的关键争议条款进行分析。

　　一、《公约》的水道协定

　　鉴于《公约》的框架性，它规定水道国可以根据水道或其部分的特点订立适用和调整本公约条款的双边或多边协定。另外，如无相反协定，在水道国成为本公约缔约国之日时对其有效的协定所规定的权利、义务不受本公约影响，但是，如果有必要，缔约国可以考虑将该协定与本公约的基本原则相协调。[1]

　　《公约》的适用范围几乎包括了除航行之外的与利用国际水道相关的保护、保存和管理措施等所有的事项，[2]在全球淡水资源日益匮乏的形势下，该公约直接关系到水道国社会、经济的发展，以及国内法律制度的调整。所以《公约》将调整水道国之间具体权利义务关系的任务留给缔约国以水道协定的形式予以解决，并且还要求缔约国在必要时将已生效的相关协定本公约相协调。这使得非航行利用国际法与其他诸多国际环境法领域一样，呈现出完美的金字塔结构，即《公约》处于最上层，规定一套基本原则或规则，具体权利义务关系由区域协定或双边协定界定，这体现出国际法编纂的最高水平。但是，水道协定条款却成为整个《公约》争议的焦点之一，在对该条进行单独表决时，60个表决国家中竟有24个国家反对或弃权。那么为什么这一非实质性条款引起如此之大的分歧呢？

　　从水道协定条款的内容可以看出，它所包含的两对矛盾关系会最终影响水道国的实质权利义务。生效协定与本公约的关系和本公约与附随协定的关系。《公约》既规定尊重生效协定确定的水道国权利、义务，但又规定，如有必要，可以将生效协定与本公约协调。如果生效协定与《公约》都公平合理地反映了上游水道国与下游水道国的利益，那么这种协调对各方都是公平的，问题就在于《公约》过分地强调了下游水道国的利益，那么上游与下游水道国必然会在是否有必要调整已生效协定的问题上产生分歧。同样，在第二对关系中，下游水道国反对与《公约》不一致的协定，它们以为这会破坏公约的完整，实质上是担心附随协定减少《公约》赋予下游水道国的诸多权利，而上游水道国却赞成《公约》的规定。由于这些巨大分歧的存在，该公约能否生效并在多大程度上发挥其框架性公约的指导作用，尚存诸多不确定因素。以下部分具体分析上文提到的《公约》向上游水道国倾斜的规定。

　　二、《公约》的一般原则

　　（一）平等、合理利用原则及应予考虑的相关因素

　　《公约》规定水道国应在其本国领土上以公平、合理的方式利用国际水道。…考虑相关水道国的利益…[3]利用国际水道应考虑的相关因素有：地理、水文、气候、生态和其他自然特征等因素；相关水道国的社会、经济需要；每个水道国依赖该水道的人口；利用水道对其他水道国的影响；水道现有和潜在的用途；水道水资源的保存、保护、开发和节约措施的代价；特定计划的或现有的具有同等价值的另外用途的可能性。[4]

　　这些规定很明显地受到了1966年国际法协会第52届大会通过的《国际河流利用规则》（赫尔辛基规则）的影响[5]，这是《公约》起草者对民间国际法编纂成果大胆借鉴的一次尝试。然而，这能否最终被大多数国家接受仍是问题的关键。根据《公约》的定义，“国际水道” 指各部分位于不同国家的水道。[6]那么，它也应该包括界河，因为界河分界线两侧的部分也处于国家主权的支配之下。《公约》规定的利用国际水道应考虑的因素貌似对各水道国利益予以公平考虑，但是忽略了不同水道国提供水量不同的情况，并且没有规定其他应予考虑的因素，这对主要水量或大部分水量提供国是不公平的，背离了公平、合理使用的原则。至于对多国河流和国际河流的利用，仅仅考虑上述因素显然是不足够的，它没有对上游国的主权权益给予以充分重视。如果下游国比上游国有更多的人口依赖国际水道，那么下游国是否就应享有比上游国更大的利用权益呢？又如，如果将来在下游国有更好的利用国际水道的方式，或在下游国开发利用水道资源更符合经济效益原则，那么下游国是否就有权依公约主张优先对国际水道开发利用呢？反之，如果上游国主张这些权利，就并非是依据《公约》，而是在国家主权之下，对本国内水所进行的排他性开发利用。上游国对其境内国际水道天然的利用优势完全派生于国家主权原则，这如同一国领土的自然资源条件优越于他国一样。《公约》试图改变这一状况，小心翼翼地提出了公平、合理利用国际水道所应考虑的因素，但是这却有矫枉过正之嫌。尽管《公约》规定水道国可以就特定国际水道或其部分签定水道协定具体调整各水道国的权利义务关系，但又规定任何协定不应影响非该协定成员国的本公约成员国的权利或义务。[7] 这就排除了上游国在具体协定中确认本国基于主权原则应享有的权利的可能。这些过于加重上游国义务的规定使《公约》丧失了框架条约的性质，几乎没有留给各水道国进一步订立议定书或协定的回旋余地。