在现代我国的立法体系中，从横向的角度看存在着权力机关的狭义立法和行政机关的行政立法两种立法模式。这两种模式的重要差异在于其对社会公众意志的集合程度不同：权力机关的狭义立法主体在理论上有着广泛的代表性，其立法过程有着严格的提案、辩论以及表决程序，能够更广泛的集合社会成员的意志；而行政立法仍然具有行政权行使的必然特征即单方性， 虽然现代协商行政的发展使得行政立法过程中听取相关人意见成为了可能并有了比如听证会等一系列制度相保障，但由于行政权本身的特征以及施政过程中对行政目标的追求动机使得行政立法在集合民意方面的局限性仍是非常明显的。结言之，对社会成员意志集合程度要求比较高的立法应当由权力机关来进行，其他的则可以由行政立法来完成。

　　可以看出，国有股减持最初阶段的立法都是由财政部、证监会通过行政规章的方式来完成，这是一些典型的比较低位阶的行政立法方式，由于这种立法方式本身的局限以及国有股减持问题所要求的比较高的公共意志集合度，其必然不能很好的达到这样的要求。

　　另外，从我国关于立法的一些制定法规定角度出发，我们也可以看出，无论作为国家财政大权在握的财政部还是作为证券市场监管部门的中国证监会都不能承担起国有股减持立法的大任。国有股减持是一个需要最高立法权介入的事项。

　　首先，国有股减持问题涉及到的是对我国基本经济制度的调整。我国宪法明确规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。而且在这两种所有制形式中，国有经济即社会主义全民所有制经济是国民经济中的主导力量。国有股减持实质上就是要让我国的部分存量国有资产到股票市场流通。这必然涉及到如何调整我国基本经济制度的问题，依照我国立法法第八条第（八）

　　项的规定，凡是涉及到基本经济制度的立法只能制定法律，所以国有股减持立法必须由全国人大及其常委会来进行。

　　从国有股减持的影响深度来看，其涉及到重大的、超巨额的国有资产转让，将对未来的中国国民经济和中国证券市场走向产生重大影响，如何操作这一过程也将对我国的经济社会产生重大影响。作为对国民经济能产生广泛深远影响的事件的立法规制也要求最高立法权的介入。

　　其次，物权的一般理论也可以给我们提供考察国有股减持立法应该主体的视角。物权理论普遍认为所有权是物权中最重要的权利，而处分权是“所有权内容的核心，是所有权的最基本的权能”“是决定财产命运的一种权能”。因此理论上要求，处分权“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得随意处分他人所有的财产”。

　　从我国国有股的法律地位来看，一切国有股都归全体人民所有即由全体人民享有所有权。因此，相应国有股的处分权也只能由全国人民来行使。减持国有股无疑就是一种对国有股处分权的行使，自应由全国人民来决定减持的方案。但全国人民即国有股的资产所有者处于极为分散的状态，这使任何个人对应属于自己的一份财产都没有独立的支配权。在我国的宪法地位中，全国人大和全国人大常委会是代表全国人民表达意志的机构，由全国人大或其常委会在权衡各方面利益的基础上，制定相关的法律、法规，以便在国有股减持过程中有法可依就是合适的了。

　　从以上分析角度来看，国有股减持应当由全国人大或其常委会立法完成。但同时也应注意到，我国立法法在第九条还设定了授权立法的制度。当法律保留事项尚未被制定法律时，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事 项制定行政法规。因此，在这一意义上，国有股减持立法也可以由全国人大或其常委会授权国务院通过行政法规的形式来完成。作为行政立法体系中的行政法规在集合民意的方面虽然可能有所差距，但结合中国现实国情以及行政法规立法现状，这也未尝不是一条可行之路。