现代社会对行政权爱恨交加的矛盾心理状态，预示着仰仗于传统模式实现对行政权的规制已实难奏效，其结果也必将是“一统就死，一放就乱”。比如，以严格实体立法的方式制约行政权，必将与现代社会瞬息万变的情势不相适宜，但这种“亡羊补牢”式的事后救济也终究难以摆脱实体控制的窠臼，[9]更何况在此还存在者一个司法权与行政权行使边界如何合理划分的宪政难题。因此，在充分肯定传统规制模式合理性成分的基础上，转变控权观念和控权机理，在现代语境里显得尤为迫切与必要。

　　其实，现代控全机制的观念已发生了深刻的变化：控权并不仅仅是“以权力（利）制约权力”，还意味着在法律上的驾驭、支配下尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，[10]以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力。换言之，一个有效的政府不仅要防止权力的滥用，而且要积极地维护法律秩序，借以保障人们应具备的充分的社会和经济条件。正如一位美国学者所言：“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策、提高公民福利”。[11]基于这种变化了的思想观念的强力推动，西方行政法治史也正是遵循着一个从权力的实体控制到行为的程序控制，从“权力制约权力”到“权力制约权力”和“权利制约权力”并举的规律展开的。

　　三、 中国行政权的宪法规制

　　在“市场失灵置换了市场万能概念，政府失效拒了国家神话”之后，理性的人们又在谋求政府与市场间的适度平衡，并对现代宪政框架进行了深刻的反思与评估。最后不得不在既要发挥其能动性又要遏制其不良倾向的进退维谷之间，给行政权一个不无“中庸”的角色定位，这一实践理性昭示的行政权发展的一般规律极具借鉴意义。在一个后进的正处于社会转型期的发展中国家推进行政法治建设，既要深入地研究和清醒地认识到本国语境，又要不失时机地借鉴外国先进的宪政文明，只有坚持了一般宪政规律与中国具体国情的创造性结合，才能减少或避免“秋菊的困惑和山杠爷的悲剧。”[12]

　　中国宪政实践是政府主导型的、渐进式的，同时也是在产生悖论和不断“解悖”的过程中进行的。这样的环境决定了中国现在以至于在今后相当长的时期内仍然是一个行政话语主导的时代。在这里，我国国家权力结构体系必将是不均衡和不合理甚或是畸形的。具体而言：其一，人民代表大会作为国家权力机关，其实然权力和应然规定差距较大、名不符实，对行政权的规控和监督也缺乏有效性和常规性（立法机关的不作为违宪，由谁监督与矫正？），甚至于其权力场域常常被行政机关“抢滩”而处于被控制状态，成了一位“高位截瘫”的植物巨人。尽管晚近几年人民代表大会的职能有所强化，但这一发展趋势能否持续和持续多久仍是未知数。人民代表大会仍难辞“橡皮图章”之虞。其二，宪法上司法权与行政权平等地位的理论设计在现实面前表现得非常苍白，司法机关处境尴尬，由于在人、财、物等方面长期依赖于行政机关，实际上变成了行政机关的“职能部门”，更遑论对行政权的制约了。《行政诉讼法》实施以来的“宪法意义挫折”就是有力的佐证[13].这样一来，司法不独立和司法不公正就成为阻碍中国发展的一大体制性障碍。其三，行政权过于强大。尽管从形式上看，中国和西方都尚处于“行政国”时代，但是由于发展进路的不同，其面临的问题亦是迥异的。如果说西方是因为意识到了市场的不足而不得不求诸于行政权的话，那么，我们恰恰是领悟到了市场的真谛而力主使行政权从经济领域退出，从而营造一个“小政府大社会”的格局，实现国家与社会的良性互动。这种近乎反向的历史进程决定了中国的宪政建设必须首先在权力资源的配置方面实现向立法权和司法权的适度倾斜，同时，还必须重视行政程序和公民诉权两个方面的制度建构，并在此程序框架内训练、培育一个自觉的市民社会，只有这样才能建立一个适合于中国时代特征的行政权规控体系，也才能在“权力（利）制约权力”模式下给行政权以恰当的宪法定位。