内容提要：关于基层官员民主选举中的提名程序问题，既重要又复杂，实践中经常遇到种种难题，中国目前的法律对之缺乏严谨有效的规范，学术界过去因该问题太具体、操作性较强对之缺乏必要的理论关注。本文从实际出发，对完善我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序做了集中的理论思考，如，为什么需要设立提名程序，提名程序与选举、宪政过程的关系，如何完善提名程序。文章认为，完善提名程序具有很强的理论与现实意义。最后，本文对规范我国县乡两级国家机关领导人员选举的提名程序提出了若干立法建议。

　　关键字： 选举理论　　民主　　提名程序　　立法建议

　　一、现行选举法律规定及基层选举实践中遇到的问题

　　关于我国目前县乡两级国家机关领导人员①的选举，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和地方政府组织法》）的有关规定，地方人大在选举基层官员时，提名机关为本级人民代表大会主席团，10人以上人大代表书面联名也可以提名候选人。主席团提名或代表联名提名的候选人人数，不得超过应选名额。提名人应如实介绍候选人的情况（第21条）。正职领导人的候选人一般应进行差额选举，也可以进行等额选举。副职领导人应进行差额选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的人数，先预选以确定正式候选人，再行选举（第22条）。选举以全体代表的过半数通过为有效（第20条）。（县乡两级人大）选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人超过应选名额时，以得票多者当选；如获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举，另行选举的候选人确定可以根据在第一次投票的得票顺序，也可以依法定程序另行提名确定候选人，另行选举的程序同第22条的规定（第24条）。补选两级领导人员的正职、副职，候选人可以多于或者等于应选人数，选举办法由本级人民代表大会决定（第25条）。

　　比较县乡两级与省市两级甚至中央国家机关领导人员的选举，其提名权主体与提名程序大致相似。有权对国家机关领导人员候选人的提名的合法主体是两个，一是本级人大主席团②，一是相当数量代表的联名提名。根据《地方人大和地方政府组织法》的规定，县级人大主席团是由县级人大会议的预备会议选举，预备会议由县级人大常委会主持，每届人大第一次会议的预备会议由上届县级人大常委会主持（第13条）。乡（镇）人大主席团由本级人民代表大会举行会议时选举（第15条）。从立法的原初意旨看，本级人大主席团的提名是提名权的主要行使主体，人大代表联名是对主席团提名的必要补充，显示社会主义民主的特色。

　　法律条文上对县乡两级国家机关领导人员选举的提名大致是以上规定，实际中又是如何操作的呢？根据笔者对基层选举的零星观察，以及学者们已经做过的专题调研报告③，人大主席团的提名主要受上级党委组织部门的推荐。为确保中国共产党员在各级政权中的领导地位，几乎所有的基层国家机关领导人员正职系中共党员的政治身份背景。据观察，为了体现多党合作与政治协商，两级机关的副职逐渐有非中共党员身份背景人士担任的比例呈增长趋势。

　　近几年来，选民或代表联合提名现象不断增多④，但执政党组织部门往往以非组织活动为名，采取多种措施，限制联名提名活动。这些措施主要有动员或劝说被联名提名的候选人放弃提名；动员或劝说参与提名的中共党员代表撤回提名，使之不符合法定人数而自然失效；控制联名提名表的发放为联名提名动议设置障碍；在有些地方，组织部门还采取突然宣布人代会休会或延期召开，或对当选的联名提名的候选人的选举结果不予以确认，以实现组织部门的选举安排意图；等等。

　　在地方换届选举中，有一种现象曾产生过争议，选举中人大代表在进行无记名投票时，对本级人大主席团以及人大代表联名提名的候选人均予以否决，有些属于提名之外的人选最终获得过半数选票。对此，法律没有规定，全国人大常委会也没有就这种情况做出立法解释，不免使人困惑，究竟“票箱中跳出的乡（镇）长”有没有当选效力⑤？假如有，为什么还要设立提名程序？假如没有，那么《地方人大和地方政府组织法》第23条规定“代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权”岂不成为一句空话？笔者认为，“票箱中跳出领导人员”中可能确有一部分在领导组织能力与思想文化水平方面离其担任的职务有一定差距，难以胜任。但为什么会有这种现象发生，是值得大家关注的。本文仅仅是就我国县乡两级国家机关领导人员选举的候选人提名程序方面集中做的几点思考。