近年来在中国农村推行的村民委员会选举，因为与人们印象中的民主颇有一些相符合的地方，如海选（即上级不提候选人的直接选举）、秘密投票、候选人竞选演说等等，所以给一些中外人士很大的希望，村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在中国农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。本文认为，这种认识是过于天真和乐观的，因为它没有将村民自治置于当今中国的制度背景下进行分析。笔者认为，广泛涉及政治、经济、文化各方面的城乡二元社会制度和自古沿袭至今的中央集权的政治制度，是塑造当今中国社会面貌最关键的制度，也是分析村委会选举最重要的制度背景。根据此制度背景下的分析，本文指出，村民自治和和村民委员会直选，对于中国政治民主化进程，不见得是福音；对于解决农村、农业、农民问题不会有真正有益的作用，甚至对解决农民负担沉重问题，其作用也有限。

　　城乡二元制度表现为农民低下的身份和农村政社合一的政治、产权制度安排。

　　在进行分析之前，我们首先应直面农民在中国社会的真实处境。农民在中国绝不仅仅是一种职业，更是中国大多数人与生俱来、很难改变的身份。为什么会有农民负担过重这样一个问题呢？怎么无人谈论城市居民负担过重呢？我们听到的是某城市的政府将本市居民的最低生活保障线又提高了这样的政绩。正是因为是农民才有负担过重这个问题，如果去掉了农民的身份，则根本就没有负担一说。一个普通的城市居民，如果他的收入没有达到一个相当的数额，是不需向政府缴纳任何税收的。一个中西部地区的农民呢，很可能，他家庭的人均收入还远低于某个城市的最低收入线，但是，无论他的收入怎么样，乡、村两级的提留统筹款还是要缴纳的。当然，中央规定了农民负担不能超出一定的比例（以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％）。且不说这种尺度是多么难以把握，这种规定本身不刚好说明，无论农民多么贫困，比例之内的负担是合法而必须缴纳的吗。我们知道，在中国一个已经是农民的人要选择不当农民，那是几乎不可能的，只要你被指认为农民，你飞到天涯海角都得参加户籍所在地的“三提五统”之人头平摊。对于那些早已脱离农业生产进入城市的农民来说，一纸户籍不仅注定了他们从生到死有农民身份，而且注定了他们这辈子取得的收入都要被家乡的老爷们“统筹提留”。

　　户籍制度固定了农民的身份，而农村财产权利的制度安排更加强了政治权力对他们命运的支配。家庭联产承包责任制不过是说农民在一定期限内有了受到各种限制的土地使用权罢了，而且还往往为此付出沉重的经济代价。最重要的生产资料，在动听的名义下，掌握在国家和集体的手中，或者说掌握在被认为是代表国家和集体的人们手中。中国的一个村子，可不是西方意义下的简单社区，它是一个村社，以集体的名义拥有土地和村办企业的所有权；村在中国虽然并没有正式的行政建制，但村一级的组织，党支部也罢，村民委员会也罢，又执行政府的某些功能，所以在某种意义上又可以看作是一级政府。乡镇作为中国最基层的政权组织，也具有村社的性质，农工商总公司和乡镇政府是二位一体的关系，总经理同乡镇长往往是同一个人。农村的基层组织，是政社合一，政治权力和经济权力结合在一起；作为经济组织的村社，可能除了婚嫁之外，其成员权对外是封闭的；除了婚嫁和考学之外，成员也不能退出村社。

　　中国的政治结构，传统和现代都是高度中央集权的，政权从中国社会中吸收精英，榨取税收，高高在上。但政权控制社会的能力又不是无限的，正式的政权机构最低只能延伸到县或乡一级。广大乡村，以村落为单位，以血缘、地缘关系为纽带，实际处于半自治的状态。问题是自治的单位只是在村一级，在村落和全国之间，再没有人民认同的，具有合法性的自治单位。地域性的中间权力，在中国制度上或观念上都完全缺乏。