误区一：法律效力高于政策。法律真的高于政策吗？否。马克思主义认为，“法”不同于法律。“法”是先于或独立于法律之外而存在的社会权利义务关系，是客观的社会存在、社会法则或习惯规则。法律则“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者”，是立法者主观意志的产物，是对“法”的表述。美国大法官德沃金认为，法律在形式上表现为一系列的规则，而除法律规则外，法还包括原则和政策。规则、原则和政策构成法的三大要素，每个要素在反映法的本质上都有其所长及不足。不可否认，在法的体系中，法律规则是最主要的因素，因为它最能发挥明确的指引作用，能增加法的可操作性，量化或比较量化地规定法律制裁，最有可能反映法的本质。然而原则与政策也是不可或缺的，它们巩固规则的效力，并弥补规则之不足，使规则保持连续性、稳定性、协同一致性。*1规则、原则和政策，作为法的三个要素，只有协调配合，良性互动，发挥整体功能，才有希望反映出“法”之本来面目，贴近法治目标。而作为个体，每个要素都有其局限性：囿于规则，立法就无法适应千变万化的客观世界，脱离现实；单凭原则或政策，也无法为人们提供具体明确的行为规范。因此，站在主观反映客观角度上看，政策与法律是平等的，都是对“法”这个自在物的反映，谁反映得最贴近“法”，谁就最“得法”。“法治或法制是民主政治内在的、必然的、逻辑的要求，而不是在政策与法律之间比出高低之后的结论。”*2因此，我们不能把政策和法律对立起来或割裂开来，也不应试图在二者之间区分高低和大小，并在实践中厚此薄彼。

　　误区二：调节社会关系应以法律为主，政策为辅。有人认为，我国要建设法治国家，必须加大立法投入，更多地制定法律规范，使社会各领域都能用法律来调整，政策对社会关系调节只起辅助作用，并应逐步淡出。笔者承认法律的稳定性、标准化、可操作的特点主导着人们对法的认识。但是，法律与政策作为构成法的要素之一，且互为长短，它们的差别主要体现在对社会关系的影响方式上，调节社会关系是以法律为主还是以政策为主，有时并不以人的意志为转移，而取决于一定的社会环境和社会关系本身的规律性。在某个时期某些领域，政策更可能表现为法的主导性因素，现阶段我国农业、农村的发展就是如此。据不完全统计，自1982年以来，党中央和国务院出台的涉及农业的标志性政策就不下三十件，从1982年1月1日中央批转的《全国农村工作会议纪要》（中央1号文件）明确肯定“包产到户”“包干到户”，到1985年1月1日中央发出的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中央1号文件） 提出改革农产品统购派购体制，从1997年8月27日中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确提出土地承包期再延长30年不变的政策，再到1998年10月14日中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出农村土地使用权可以流转，哪一项政策不是走在法律的前面，成为解放、发展生产力的主要推动力？我国改革开放的经验证明：但凡重大改革，一般都必须经过一个试验探索阶段，国家先用政策指导人民变革现实，然后以马列主义、毛泽东思想为指导，坚持群众路线，在周密调查研究和全面总结人民群众的实践经验的基础上，将那些符合实际，反映人民意志的带规律性的经验，通过法定的方式和程序科学地表述出来，即制定法律。因此，在改革开放时期，政策往往较法律更具突破性和推动力。撇开我国农业、农村发展的客观状况，单纯强调治理上法律与政策孰主孰辅，是主观主义的表现。尤其在计划经济向市场经济体制转型背景下，无视政策的价值取向和指引作用是危险的，作为一种调控手段，政策不应淡出，相反，应重视政策在我国农业、农村发展中的巨大影响力。

　　误区三：依法办事是法治，依政策办事是人治。政策是什么，政策是对法的反映。党的政策是人民意志、愿望和利益要求的体现，国家法律是上升为国家意志的人民意志的反映，政策与法律是统一的，它们的统一性建立在人民意志性基础之上。如果政策最贴近地反映了法的本质要求，顺应了社会发展和人民的意愿，依政策办事也就是依法办事，违反政策就等于违法。人治是什么？人治指按个人意志或领导人意图办事，由于人的认识水平差异以及人性的自私，人治不可避免地带有随意、狭隘、偏私以及反科学的烙印，焉能与执政党通过民主集中制提炼而成的反映人民根本意志的政策相提并论？董必武说过：“我国许多重要法律、法令，都是我们党在实际工作中，经过调查研究，提出初稿，同民主党派商量，逐渐形成草案，经过国家机关讨论修改以后，有的仍以草案的形式发交地方国家机关、人民团体一直到县、乡，发动群众讨论，有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律法令。”因此，真正的政策并不代表领导人个人意志，而是相对集中意志的产物，消除人治观念并不等于要消除政策观念，树立政策意识与依法办事并不矛盾。在西方法治国家，尽管法律的形式化程度已很高，但政策始终是法院和法官必须考虑的一个因素。譬如，美国行政部门一方面放任行业集中度已经很高的飞机制造业的并购行为，却以防止垄断为由执意要分割比尔盖茨的微软帝国。显然，行政部门在衡量企业的规模和垄断行为上有自己的政策考虑，这种考虑通常无法从法律条文上找到根据。