2.“户籍”是否是成为“本社区居民”的必备条件

    《居民委员会组织》确定的三个条件中，“年满十八周岁”和“没有依法被剥夺政治权利”相对容易理解和确定，但对何谓“本社区居民”没有作出明确说明。正是对何谓“居民”的立法和解释的缺失，造成了《通知》与《居民委员会组织法》间的分殊。因此，确定“本社区居民”的判断标准，是决定《通知》是否违反《居民委员会组织法》的关键一步。鉴于《通知》将户籍作为一个公民是否是“本社区居民”的判断标准，因此，这一问题也就转换为户籍是否是“本社区居民”的构成条件。当然，对这一问题的回答意味着我们要弄清《居民委员会组织法》中“本社区居民”的立法原意。这看似是一个简单的问题。依文义解释的原理，所谓“本社区居民”，那当然是指居住在某一社区的自然人。但在事实上，自从1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）[④]以来，我们对“居民”的理解便有了不同的逻辑。从此以后，“村民”与“居民”成为一个与户籍相关联的术语，所谓“居民”，是指具有城市户籍的公民，“村民”则是指具有农村户籍的公民。它们同时也表明了二者在权利、待遇等等方面的差别。[⑤]《通知》对“居民”的定义正是基于这样的一种认识。[⑥]那么，这样一种认识逻辑是否是《居民委员会组织法》的立法原意呢？这需要我们对这部法律中的一些条款进行整体、系统和历史的解释。

    从整体和系统的角度来看，尽管《居民委员会组织法》并未对何谓“居民”进行详细说明，但其第6条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。这一条款中的“居民居住状况”、“一百户至七百户”确立了居民委员会设置的客观主义原则，即居民的实际居住状况是居民委员会设置的唯一标准。从这一规定中，我们可以推定，居住实际的居住情况是确定一个公民是否是某一社区居民的唯一标准，而不是当地公安机关登记在册的户籍。因为，对于何谓“居住状态”，只能对某一社区的居住情况进行实地调查后方能有确定的结论。我们同样可以在《中华人共和国村民委员会组织法》第8条中发现这样的立法本意。该条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。因此，依据一种整体和系统解释的方法来确定何谓“居民”，我们可以获得的一个相当明确的结论，即是否居住在某一社区中，是确定一个公民是否是该社区中居民的唯一标准。

    考察城市居民委员会组织的立法历史及其变迁，我们也可以获得相同的结论。现行《居民委员会组织法》系1990年1月1日起施行，在此之前，全国人大常委会于1954年12月31日通过了《城市居民委员会组织条例》。该法第3条规定，居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以一百户至六百户居民为范围。这一条款确立了居民委员会设置的三个原则，一是以居民的实际居住情况为主的客观主义原则，二是以公安户籍段的管辖区域作为参照，三是在范围上以一百户至六百户居民为宜。在这三个原则中，依实际居住情况设立居民委员会是主要原则。事实上，该法第1条就明确规定“按照居住地区成立居民委员会”。1990年1月1日起施行的现行《居民委员会组织法》对居民委员会设置的原则进行了部分修正，其第6条除了规定要根据 “居民居住状况”，在“一百户至七百户”的范围内设立居民自治组织外，还以“便于居民自治”的原则取代了“以公安户籍段的管辖区域作为参照”的传统做法。由此，可以比较确定地说，居民是指居住在某一特定社区的公民。其中，居住的事实是确定何谓居民的唯一条件。

    在确立了上文的分析结论之后，《通知》是否违反《居民委员会组织法》便是一个答案明确的问题。上文的分析显示，无论从《居民委员会组织法》本身作为一个整体的法律来看，还是从这一立法的变迁历史来考察，我们都可以发现，居民委员会设立的基础是居民的居住状况，而不是人为确立的户籍登记制度及作为其结果的户籍登记结果。《通知》在确立选民条件时，将户籍作为居民委员会建立的基础并据此来断定一个公民是否是本社区居民而享有选民资格，显然与《居民委员会组织法》的立法原意不符，也直接违反了这一法律第8条的规定。