各方应对金融危机加大投资推动需求高涨，加上十七届三中全会后各地土地流转探索踊跃，部门2009年守住“18亿亩耕地红线”显得尤为艰巨。也正因此，年初召开的全国国土资源厅局长会议上，各地方厅局长们都倍感压力。而且，从2009年开始，对违法用地超过规定比例的地方政府领导将进行问责，在前述两大“非常”情况下，如果违规违法用地不能有效遏制的话，一批干部将会倒在耕地红线上。

    事实上，一些地方已经出现违法违规用地的苗头。中央拉动内需的10条措施出台后，规划部门针对一些项目用地审批开了绿色通道，一些地方政府产生“错觉”，认为土地管理放宽了，为了拉动内需，土地可以未批先用。

    在严峻和复杂的情况下，目前要保障经济发展的用地需求，离不开土地管理机制体制的变革，继2008年建立国土资源共同责任机制之后，制度改革是国土资源部在2009年着力推动的改革之一。

    “两碰头”、“一忧虑”

    国土资源部门有关人士向《瞭望》新闻周刊透露，针对2009年国土资源形势，国土资源部部长徐绍史曾经给各省的国土资源厅长们写过一封信，在信里，部长对国土资源工作尤其是土地面临的紧张而严峻的形势表示了担忧，“最大的担忧是如何保障4万亿投资的用地需求。”

    据初步测算，为扩大内需，4万亿的投资计划，大口径要新增120万亩。这还主要是中央的投资项目，没有完全包括地方拟定的投资计划。如果按目前各地投资计划汇总出来的18万亿元来计，现在能够提供的土地指标，远远无法保证这些项目的用地需求。

    据河北省国土资源厅介绍，2009年，河北省固定资产投资规模达1万亿元，需要比上年增加约40%的用地量。而广西2009年投资有望达6000亿元（2008年总规模不到3000亿元），自治区有10条高速公路要动工兴建，基本上把未来几年要修的路在2009年全部修完。这么大的投资力度，这么多项目在一个时段建设，在广西历史上前所未有。

    黑龙江省国土资源厅厅长孙纲算了一笔账，黑龙江省包括中央和地方的投资项目，各地共报出的用地接近75万亩，其中中央投资项目占1/3，这部分项目带着指标落地。难的是地方投资项目指标的落实，其中交通占很大一块，省内公路里程共46万公里，其中高速公路1000公里。

    “开工典礼令人应接不暇。”西部某省国土资源厅厅长向本刊记者如此形容。

    实际上为扩大内需保障用地只是部长、厅长们面临的压力之一。另一压力来自十七届三中全会后，各地土地流转加快，各种探索踊跃。如果管理跟不上，违规违法用地就可能出现反弹。

    2009年开始实施的国务院“15号令”明确规定，对违法用地超过规定比例的地方政府领导进行问责。在上述两大压力的情况下，必须遏制违规违法用地，否则一批干部要倒在耕地红线上，这是各方面都不愿看到的情形，也是国土资源部担心的情形。

    国土资源部门将上述压力形象总结为“两碰头、一忧虑”，这也成为岁末年初国土资源系统各类会议上出现最多的名词之一。

    粗放用地的代价

    现在，到底有没有那么多地来供应中央以及各地的建设项目呢？国土资源部门将新上的各种建设项目分为三种情况，一是在建项目，其用地计划和规模已有；二是规划提前项目，实质是把2010年或者2011年的指标搬到2009年来用；三是新上项目，这三种情况的比例大约各占1/3。

    根据不同情况，国土资源部门制定了“扩增量（适当增加新增建设用地计划指标）”、“挤存量（增加城乡建设用地增减挂钩周转指标，盘活存量用地）”、“快审批（建立土地审批快速通道）”、“调结构（与产业政策配合）”4条方针，以确保建设用地。

    事实上，对一些用地紧张的地区来说，扩增量已经非常有限，更多地要依靠挤存量。以广东为例，据预测，未来15年广东省每年约需40万亩建设用地，而最近国务院通过的《全国土地利用总体规划纲要》中，国家下达给广东省的新增建设用地指标平均每年仅有29万亩，每年缺口约11万亩。同时，广东全省人均耕地只有0.45亩，远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线，耕地保护任务和耕地占补平衡极为艰巨。

    据《国土资源报》针对“广东深入挖潜解决用地缺口问题”的分析报道透露，广东GDP每增长1个百分点就要消耗5.08万亩土地，2010年的用地规划早在2006年已提前透支。这篇报道指出，目前广东闲置地有几十万亩，低效用地大约有200万亩。因此，不是无地可用，而是在以往的发展中把地用快了，用“粗”了。

    实际上，从本刊记者了解到的情况来看，与广东类似，一些省市将用地矛盾形容得非常紧张，但其存量用地并不是没有潜力可挖。即便是用地集约程度较高的上海，存量土地盘活也是大有余地的，但尚需要相关的配套政策积极引导。据悉，上海正在对“通过调整结构、盘活存量”作一些探索。

    为弥补用地不足，根据国务院批复的《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》，广东省财政专门安排40亿元资金，按照每亩2000元的标准补助市县（区）开发整理补充耕地，初步计划在近5年内开发补充耕地250万亩；此外，广东省积极推进城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，第一批31个挂钩试点项目区，涉及拆旧、建新面积2万余亩，复垦农用地1万亩。

    不过，以本刊记者去年在江苏苏南地区调研“挂钩”的情况来看，增加一亩建设用地指标的成本是30万到40万元，广东复垦1万亩农用地的代价也应该不是小数，先粗（放用地）后补（充耕地），代价不低。

　　压力也是变革契机

    如果将4条保障4万亿投资用地需求的方针与之前国土管理工作相比较，就会发现其实扩增量、挤存量、调结构只是对以往政策措施的强调，但建立土地审批快速通道则充满了改革的意味，而这也被国土资源部门视为目前土地管理工作的重要转机之一。

    客观来看，目前由于拉动内需以及抢险救灾的需要，短期内土地需求会集中释放，所以，对土地审批制度改革将产生强大的推动，迫使国土资源部门改革现有一些土地管理制度。据悉，国土资源部正针对已经出台的一些“绿色通道”政策进行调研，以确定其中哪些是可以长期固定下来的，而哪些还需要进行总结。

    这也是继2008年建立国土资源共同责任机制之后，国土资源部在2009年着力推动的改革之一。事实上，在一部分违法违规用地中，审批制度改革的滞后正是重要的客观因素之一。

    在审批制度改革上先行一步的海南省国土环境资源厅厅长严之尧说，“2008年，我们尝试探索改革体制机制，理顺上下级关系，主要实行了省级管理、市县执行。我感觉，具体的事权，上级部门不宜掌握过多，应该把更多精力用来进行宏观经济研究、规划制定，指导监督基层工作，加大执法力度。2008年我们下放了权力，加大了监督指导，规范了市县管理，效果不错。”

    对于审批制度改革，严之尧认为，关键是要建立科学的土地利用和统计制度。而要释放土地利用空间，在他看来，“现在简单的量的管理方法，不合适，要由量的管理向质的管理转变。比如，做哪种产业？在哪个地方做？只要是合理且符合规划的，那就做。”

    从全国来看，审批制度改革也已经在进行中。国土资源部要求，按照不给今后改革设置障碍，权责一致、监管与改革的原则，改革用地预审制度，提高审批效率。比如，加快改革报国务院批准单独选址建设项目的审查审批工作，合理划分中央和地方各级用地审查报批职责，强化省级审查责任，等等。

    不过，这项改革举措在推动过程中，已经出现违法违规用地的苗头。针对一些项目用地审批开辟绿色通道后，有的地方错以为现在土地管理放宽了，为了拉动内需，土地可以未批先用。而实际上，“有一些项目资金根本没落实，而用地手续也根本没有办理”，国土资源部工作人员向本刊记者介绍。

    当前，在扩内需保增长的新形势下，如何既推动机制转变，又做到违法违规不出现大的反弹，是国土管理部门需要平衡考量的。

    在严之尧看来，中国经济发展的速度较快，变化也很快，假如规划不能及时调整，违法是不可避免的。为此，他建议，在不突破国家下达的耕地保护量、基本农田保护面积、建设用地总规模的前提下，允许省级政府在一定比例里，不定期地进行评估调整，局部进行规划，这样，可以避免一部分的违法事件。

    针对紧张的用地形势，国土资源部门强调要处理好三种关系：积极主动服务与严格规范管理的关系、改革创新与依法行政的关系以及解决能力水平与繁重任务不适应的问题。但在本刊记者看来，国土资源部门可能更需要面对的是如何协调好各个用地部门之间的关系。以浙江到上海的道路建设为例，将修建3条高速公路、2条高铁、1条普通铁路，本来高速公路上可以架高铁，但因为分属不同的部门，结果大家都走自己的通道，规划也是各管各的，如果不能很好地协调，将直接影响到土地的占用情况。

    为了加强监管，国土资源部门实施了全国“一张图”工程，已经形成综合监管平台。卫星图片执法检查城市数量今年也将从2008年第八次卫片执法的86个增加到172个。同时，国土资源部介绍，今年仍将会继续推进部门联合执法。

    当前正在进行中的第二次全国土地调查工作，已完成调查6.5万平方公里。为确保土地调查整体工作的进度和质量，针对各地土地调查工作中不同程度存在着的进展不平衡、对上报土地调查数据有顾虑等问题，2月1日，国土资源部印发《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》（国土资发［2009］10号），明确了相关政策措施，这项重大国情国力调查拟定今年完成，将为土地宏观调控以及管理工作提供坚实的基础。