一、判例

1999年9月，受到普遍关注的全国高速公路第一案由南京市中级人民法院作出二审判决，法院判令南京机场高速公路管理处对原告使用高速公路发生车祸遭受的损失承担民事责任，赔偿原告14万余元。1因该案涉及高速公路管理机构的法律地位和性质，以及风险责任由谁承担等重大问题，引起理论界和实务界的极大兴趣。本案的案情为：

1997年9月28日，某公司驾驶员缴纳公路管理费后驶入南京机场高速公路，途中因避让前方一捆塑料编织布撞上护栏，造成一死三伤、车辆严重损环的交通事故。该公司提起民事诉讼，认为其因缴费而与南京机场高速公路管理处形成合同关系，被告没有及时清除高速公路上的障碍，未履行提供安全服务的义务，应承担违约赔偿责任。被告辩称，高速公路管理处是具有行政管理职能的事业单位，本案应适用行政诉讼，且事发当日，高速公路管理处巡查道路7次，已尽安全维护义务，不应对原告的损失承担责任。

本案的焦点在于因使用高速公路管理发生的交通事故损失应通过民事诉讼还是行政诉讼获得赔偿，应由谁承担赔偿责任?

由于，本案涉及公有公共设施的致害赔偿问题，又与民事责任及国家赔偿责任相关，故意判断法院的结论是否正确，有必要先分析公有公共设施的涵义及国外解决此类问题的通常做法。

二、公有公共设施的涵义

公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、港阜码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。2公有公共设施致害是指由于公有公共设施在设置(如设计、建造、安装等)或管理(如维护、修缮、保管、巡查等)方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者(利用者)的人身和财产受到损害。

对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法不一，通常情况下，各国均将公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿的范围。例如日本早在大正时期(1912-1926)发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责任。31947年《日本》以成文法形式确立这种国家赔偿责任，该法第2条第1项规定：“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”日本确认公共设施致害国家赔偿责任的依据是：既然国家或公共团体建设道路、公园、学校等公共设施供广大国民利用，由于设施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而发生没有预料的损害时，作为该设施的提供者就应承担责任。4 德国1981年《国家赔偿法》第一条规定：

“国家对其因技术性设施和故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任：

(2)因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任。”即在德国，基于公、私法的严格划分，公有公共设施的瑕疵责任仅在其涉及公权力主体履行公法上义务时，才由国家依国家赔偿法负责，而对于邮政、铁路等非公法义务，由国家依民法负赔偿责任。作为行政法母国的法国，把国家行为分为权利行为、管理行为及统治行为，对于管理行为中由于执行公务、公共财产管理、国立学校、医院、公路造成的危险责任，判例法承认由国家赔偿。5 具体而言，在法国，公有公共设施没有明确的概念，它包括公产、公共工程、公共建筑物等概念相交叉融合的部分。公产是指供公众使用或公务使用的行政主体的财产。行政主体对由于公产处于破坏状态而对他人造成损害时，要负赔偿责任。6 对于公共工程损害赔偿，行政法院的判例把受害人区分为三种，适用三种不同的赔偿责任：对第三人的赔偿适用无过错赔偿原则，对使用者的赔偿适用正常维修责任，对公共工程的承包适用民法的过错责任原则。7 韩国国家赔偿法第5条以及我国台湾地区国家赔偿法都有类似日本的成文法规定。

在普通法系的英国，最早的公有公共设施致害赔偿的判例是上议院1866年审理的默西码头和海港管理局诉吉布斯一案，一审原告认为海港职员疏忽未清理码头人口处的泥堆，使原告商船受损，要求赔偿。

上议院判决认为，应当要求公共机构在行使权力时遵守合理注意的义务，8 从而确立了过失责任原则，而1947年的，《王权诉讼法》也承认中央政府对财产的所有、占有和控制的危险责任。9 在美国，《联邦侵权赔偿法》明确规定了联邦政府的赔偿责任。在实践中，具体到公有公共设施致害的判例有：联邦海岸防卫队因过失没有妥善尽到管理灯塔的义务，致使货轮航行搁浅受损;联邦政府因过失使某处机场设施不良，经常发生空难事件，致使居住于该地区附近的某一居民心脏病加重;未在灌溉运河上的桥梁上设置护栏，致使被害人掉入水中溺死;联邦政府为挖掘河道，致河岸上码头下陷，码头上的货物因此受损;兴建公路有瑕疵，致公民权利受损;邮局进口楼梯未设栏杆，致人摔伤;联邦政府将土地租与他人作娱乐场，对该地面仍有控制权，致游客溺毙;对公路的建筑或维护不当，如无完备的排水系统，路面结冰致车辆滑行倾覆，造成伤亡者;管理人疏忽未在航行水闸上燃灯，致航行者溺毙，等等。10可见，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，不论是判例法还是成文法，公有公共设施致害一般都纳入国家赔偿范围。