新一轮结构调整下的中国劳动关系 及工会的因应对策 ● 乔 健 一、经济增长、结构调整与劳动关系的不安 当中国在2001年11月加入WTO时，笔者曾预言，由于中国参与全球化和国际分工的比较优势是廉价劳动力资源，故而，国家为保持对外资投入的吸引，以形成促进经济可持续发

新一轮结构调整下的中国劳动关系

及工会的因应对策

● 乔 健

一、经济增长、结构调整与劳动关系的不安

当中国在2001年11月加入WTO时，笔者曾预言，由于中国参与全球化和国际分工的比较优势是廉价劳动力资源，故而，国家为保持对外资投入的吸引，以形成促进经济可持续发展的原动力，必然会加紧控制劳工成本和劳动关系，这至少在近期对劳工权益保障和工会作用的提升是不利的。①

入世以来的进程基本上验证了笔者的预期，中国在2002年吸引外资达到了创纪录的530亿美元，超过美国居世界第一位，GDP增长也毫无争议地跃上了7％；但另一方面，持续快速的经济增长并未形成促进就业和劳动关系改善的宏观环境，反之，就业和劳动关系与往年相比，都呈现加剧不安的特征：

——就业形势严峻。据国家统计局公布的数据，1999年、2000年、2001年、2002年城镇登记失业率分别为3.1％、3.1％、3.6％和4.0％，呈逐年上升趋势，2003年3月底，全国城镇登记失业人数为775万人，比上年同期增加75万人，城镇登记失业率4.1％，为历史新高。② 受到SARS因素的影响，二季度更推高至4.2%。同时，形成了长期失业群体。根据劳动部门对济南、南昌等十城市1.5万名下岗失业人员的抽样调查，下岗三年以上的占50.7％，一至三年的占38.2％；失业二年以上的占28.6％，一至二年的占21.2％。到2002年底，全国国有企业下岗职工为410万人。总体上，当前城镇实际失业率已达7％以上。另一方面，1998—2001年下岗职工再就业率分别为50％、42％、35％和30％，2002年再降为26.2％。

——工业伤亡事故未能遏制。2002年1-8月，全国工矿企业共发生伤亡事故8513起，死亡9216人，同比增加830起，死亡增加673人，分别上升10.8％和7.9％。其中，煤矿企业共发生死亡事故2421起，死亡4205人，同比增加403起，增加323人，分别上升20.0％和8.3％。

——劳动争议案件持续激增。2002年各级劳动争议仲裁委员会立案受理劳动争议案件18.4万件，涉及劳动者61万人，分别比上年增加19.1％和30.2％。其中集体劳动争议案件1.1万件，比上年增长12％。2002年1-10月，各地累计拖欠农民工工资近300亿元。大庆等地爆发了震惊中外的重大工潮，极大地影响了劳动关系的稳定和社会稳定。

笔者认为，之所以会出现经济持续快速增长与就业和劳动关系不安并存这样的矛盾局面，主要是由于入世导致近期经济结构调整力度加大的原因：

首先，由于结构调整，经济增长对就业的拉动效应正在急剧减弱。中国经济增长的总弹性从1979年的0.44下降到2000年的0.10，特别是90年代中期以来，这种下降趋势更加明显。① 就业弹性的下降趋势，意味着在经济增长中，生产要素的相对密度发生了变化：劳动含量逐渐下降，而资本（包括物质资本和人力资本）的相对含量不断加大。中国经济的资本和知识密集程度正在逐渐增强，因而负载就业的能力弱化。

其次，入世进一步带动了产业结构调整的高度化趋向，亦不利于扩大就业。从制造业的情况看，入世带动了行业结构、产品结构的全面升级。虽然新兴产业和新的经济增长点会有力地拉动新的就业增长，但是，各个行业的劳动力存量都要调整，为了提高劳动生产率、提高市场竞争力，会有较大幅度的减员或弹性使用人力资源的趋向。

从2001年以来，经济结构调整力度逐步加大，特别是一些优势垄断性国有企业在减人增效方面迈出了实质性步伐。据对中石油、中石化、中国电信、中国电力公司等八家中央企业调查，到2002年初，这些企业已分流减员80万人。中石化在2002年计划裁减两万名员工，作为该公司到2005年裁员10万人的一部分。1998年至2000年三年间，中国商业银行系统的机构总数减少了2284家，下降15％。其中，中国工商银行计划在2002年内裁员3万人，约为员工总数的7％，此次裁员最终将使员工总数从2000年的57万人降至40万人。中国银行继2001年关闭141家分行，裁员5200人后，2002年计划关闭88家分行，裁员5000人。此外，在全国31个省（市、区）的63490户国有小型工业企业中，已有51698户进行了不同形式的改革，占总数的81.4％，这些企业的改革，都伴随着不同程度的裁员。“九五”以来，全国企业兼并破产领导小组共累计下达兼并破产项目5765户，涉及职工430万人。②

有迹象显示，中国即将迎来新一轮结构调整的高峰。2003年以来，国务院新成立的国有资产监督管理委员会积极推动中央所属大型国有企业股份制改造的步伐，并要求这些企业结合自身情况，加快推进所属子公司通过相互参股、吸收外资和重组上市等方式进行股份制改造。国资委目前正在研究起草与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法律法规体系和各项规章制度，包括《上市公司国有股转让暂行办法》、《重要子企业重大事项管理办法》、《企业国有资产授权经营管理办法》、《企业国有产权转让暂行办法》、《产权交易管理办法》、《企业国有资产经营业绩考核暂行办法》、《企业国有资产产权纠纷调处办法》等法规和规章，这些规章将会推动大型国有企业股权出售的进程。

总之，入世强有力地推动了中国的经济增长、经贸体制改革、经济结构调整及企业私有化的进程，但劳动关系亦进入了一个持续动荡不安的时期，劳工阶层将会更多地承担由此产生的改革成本，面临更大的失业、工资保障削减和生活水平下降的风险。同时，工会的维权机制和组织体制也将面临新的问题，这都需要我们以一种市场化和全球化的视角来审视和因应。

二、新一轮结构调整对中国工会的影响

新一轮结构调整对中国工会的影响主要表现在以下方面：

一是对会员数量有负面影响。入世已带动了中国经济结构和产业结构的调整，特别是对国有企业的改制注入了新的动力。按以往经验，国企改制后，一般都会伴随大规模的裁员，导致企业用工人数的减少。即便是保留下来的国有独资公司和国有控股公司，也会对劳动力结构继续进行调整，按原国家经贸委负责人的说法，至少还要裁减三分之一的冗员。① 由于传统上工会会员主要集中在公有制企业，基层工会组织亦主要以公有制企业为主，因而结构调整对公有制企业的冲击将直接动摇工会的基层组织，大批职工下岗失业又必然造成会员的流失，这些因素对会员数量的负面影响是不可低估的。

二是使工会维权的主体正在发生变化。以往，作为工会维权主体的职工队伍主要集中在公有制部门，随着所有制结构调整力度的加大，私营企业、乡镇企业、外商投资企业或出口加工企业等私有制和混合经济部门的职工队伍已经大大超过了公有制部门，成为工会建立基层组织和发展会员的主要领域。另一方面，随着产业结构的调整和弹性生产方式和雇佣方式的确立，工会维权的主体也需要从传统的第二产业转向兼顾第三产业，从以往的正规化部门向非正规化部门和弹性雇佣部门转移。在体制变迁和结构调整的过渡时期，要特别注意把各类边缘劳工群体，比如，在城市打工的农民工群体、私营企业和个体工商业中的临时工、帮工和伙计、城市下岗失业职工群体、在正规化部门中就业的弹性雇佣劳动者和阶段性雇佣劳动者、自营职业者等等，逐步纳入并作为工会的维权主体。

三是对工会突出维权的内容和机制提出了新的要求。新一轮结构调整后将使职工权益维护和保障的问题更加突出，这不仅表现在私营、外资企业与职工的关系原本就是利益对立的劳资关系，还表现在一些地方政府不能正确处理引资、促进经济增长与保护劳工权益的关系，有的甚至与资方沆瀣一气，以牺牲劳工权益作为代价来完成经济增长的指标。因此，必须就结构调整对劳工权益保障带来的新问题有一个全面的认识。这些问题主要有：（1）结构调整在短期内会加剧职工下岗失业的紧张局面，如何促进党和政府进一步完善就业和社会保障的有关政策，其中特别是处理好下岗职工出中心的经济补偿和债务清欠问题，进一步扩大的覆盖面，使大量下岗失业职工基本生活得到保障并帮助其实现再就业，是摆在工会面前的头等大事。（2）由于结构调整带来了各类企业的劳动关系复杂多样，工会更应积极参与劳动关系的协调，防止侵犯职工合法权益的严重事件的发生，减少劳资纠纷和劳动争议，以此来推动劳动关系的协调稳定和社会稳定。（3）城市中的外来农民工群体正面临政治、经济上的各种歧视，如何保护他们的合法权益，并处理好外来农民工与城镇职工的关系，整合工人阶级队伍和工人意识，对工会运动的长远发展亦有重要意义。（4）城市非正规部门和非正规就业劳动者在结构调整中不断增加，应探索保护其权益的途径。（5）与入世和结构调整的要求相比，中国劳动力整体素质偏低，工会协助加强就业培训和就业服务，迅速提高劳动者职业素质，亦是职工权益保障的重要内容。

在维权机制上，除法律明确规定的职工民主管理制度和制度外，还应结合目前正在热烈讨论的宪法修改问题，探讨罢工权的入宪立法和实施。① 此外，在全球化时代，工会维权机制也应具有全球化的特点，从宏观的“全球协议”、“社会条款”到微观的“公司社会责任”和“企业守则”，中国工会也应全面介入并发挥作用。

四是要求推进工会的组织体制改革，以形成对维权机制的有力支持。首先，入世和结构调整将促使政府机构改革和转变职能，也会推动企业治理更多地借鉴国际经验。因此，工会的机构设置和工作职能相应也要做出调整。其次，也是更重要的，针对目前非公有制企业工会数量较少，而且，即便建立了工会，由于自身利益的制约和雇主的控制，一般也很难发挥作用的现实，要求我们充分发挥产业工会的作用，利用产业工会具有更大的独立性、更便于凝聚集体劳工力量和更适合于针对入世和结构调整对不同产业的不同影响制定突出维权的策略等优势，帮助企业工会履行职能。再次，工会法的修订为发挥街道和乡镇工会这一中间环节的作用提供了有力的法律保障，要抓紧这一级工会的建立，发挥其辐射效应。

三、工会因应结构调整的对策思路

结构调整使中国工会正面临前所未有的市场化和全球化的挑战。一方面，结构调整加剧了失业的紧张状况，影响着企业劳动关系的稳定，职工对工会的依法维权提出了更高的期望；另一方面，党和政府对经济增长、社会稳定和职工队伍的稳定提出了更高的要求，并希望工会在这方面发挥更大的作用。应当承认，两者的目标并不完全吻合，甚至有一部分在现实是相互对立的。这就要求工会，从职工自愿结合的工人阶级的群众性组织的性质出发，从贯彻“三个代表”重要思想和维护党和国家的最高利益着眼，创造性地开展工作。当前需要重点做好以下几方面工作。

1．大力发展会员，明确会员在工会中的主体地位，促进新的职工队伍的组织化。

这是工会组织生存和发展的重要基础和前提。可喜的是，截至到2002年6月底，全国基层工会组织数达165.84万个。其中，公有制企事业为59.89万个，新建企业为103.15万个，其它单位2.80万个。累计共发展工会会员13154.74万人。其中，公有制企事业为8811.07万人，新建企业为3961.90万人，其它单位381.77万人。这表明，在各地工会的共同努力下，全总于2000年全国新建企业组建工会工作会议上提出的，到2002年底，全国新建企业建立工会组织100万家，发展工会会员3600万人，全国工会会员总数达到1.3亿人的阶段性建会和发展会员的目标已全面、提前、超额实现。

从工会发展看，应根据入世后经济结构的调整和职工队伍的变化，将组建工会和发展会员作为一项长期而艰巨的任务，进一步巩固和发展建会的成果，积极探索组建工会的长效机制。既要重视工会的组建率，更要看重职工的入会率。要实行会员关系随劳动关系流动的管理制度，减少会员流失。在发展会员时，还须注重会员意识的提高，通过各种途径和手段，让广大会员明确自己的权利和义务，享受到入会的实惠，尊重会员在工会中的主体地位，使工会组织真正建立在会员支持和认可的基础上。

2．要进一步突出和履行工会的代表和维护职能，努力维护职工的合法权益。

入世后头5年，职工权益的突出问题是下岗向失业制度的并轨和结构调整中的大规模裁员。工会要积极协助政府，落实下岗职工转失业过程中的经济补偿金发放、清理企业拖欠职工的各项债务及社会保险的接续等工作，特别要监督企业严格按照国家有关规定，将裁员方案和经济补偿的计划等涉及职工切身利益的重大问题经过企业职代会审议通过。工会还应推动政府将促进就业作为与经济增长同等重要的一项长期的战略任务和重大的政治任务，鼓励大型国企在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产和闲置资产，通过多种方式分流和安置企业富余人员，并监督政府运用财政、税收和信贷等经济杠杆来支持扩大就业和对40-50岁的弱势群体提供再就业援助。督促政府尽快制定有关法规，对从事非正规就业和弹性就业职工的合法权益提供保护。

职工权益的另一个突出问题是非公有制企业中的农民工基本权益保护。工会应采取切实措施，将上述企业普遍存在的拖欠职工工资、超时加点及职业安全卫生条件较差，危及职工安全和身体健康等劳资关系突出矛盾，循序渐进地加以解决。

此外，还应加快推进突出维权和协调劳资关系的制度建设。要推进平等协商和集体合同制度，重点在建立区域性行业性平等协商和集体合同制度，积极开展工资集体协商。要针对结构调整加快的新情况，结合厂务公开的实施，加强职代会制度建设，推行阳光决策和知情权，完善职代会原有的权利体系，并逐步向非公有制企业覆盖。还要积极促进国家和地方建立不同层次的三方机制，定期就劳动关系中存在的突出问题进行协商，逐步建立和完善劳动关系的宏观协调机制。在劳动关系市场化程度提高的条件下，应当探讨罢工权的立法保障和实施问题，这是市场经济中工会的一项天然权利，也是劳动者基本权利和公民基本人权，在劳资之间权力地位日益悬殊的情况下，工会不能排除运用罢工等集体劳工行动的手段来保护劳工利益。

3．要根据经济全球化和市场化的客观要求，改革工会的组织领导体制。

要确立一个明确的指导思想，即按照有利于突出维护职工合法权益的原则，以增强工会工作的自主性和独立性为重点，加强对基层工会的指导，全面提高工会工作水平，推动企业劳资关系协调和平衡发展。

在工会组织体制改革的思路上，笔者有如下建议：一是在组织机构的设置上，按照组织机构设置适应任务的原则，打破工会现行的条块分工，建立区域性和行业性的工会组织，作为未来产业工会组织模式的雏形。二是在组织方式上，可以按照自上而下地成立工会联合会和自下而上建立基层组织并广泛发展会员相结合的办法，加快工会联合会和基层工会组织的建立。三是在工作职责的确立上，从非公有制企业的实际出发，按照基层工会难于承担的维权任务，由行业和产业工会来承担的要求，打破传统的工会机关和基层工会职责的界限，保护基层工会干部的积极性。四是在干部的配备上，要打破封闭，选拔一批具有服务劳工精神并兼备业务能力的工会干部充实到基层去，并进行垂直管理的试点，以降低工会干部对企业管理层的依附。推进工会组织的民主化和群众化，开展工作更多地依靠兼职工会干部和积极分子。五是工会改革和突出维权应得到各级党政领导的支持和理解。需要处理好维权和“维稳”的关系，如果工会不能有效地维权，便无法担当起党和职工群众之间的桥梁纽带，还会诱发各种自发性组织和敌对势力的渗透，这于党的事业是不利的。

4．加大职工教育培训力度，不断提高职工素质。

面临结构调整和就业竞争日趋激烈，各国工会对会员开展了一些新的服务，如互助保险、低利贷款、就业指导、职业技能培训和交流。针对入世后市场竞争加剧，结构性失业突出，对职工素质要求更高的情况，工会要把强化职工职业技能培训作为自己的一项重要任务。一方面积极推动政府和企业重视和搞好职工培训工作，大力开展职业培训，不断增强职工的就业能力。还要充分发挥工会文化技术教育阵地的作用，帮助职工掌握新知识、新技能，通过各种途径提高职工的自身素质和市场竞争能力。

5．参与国际多层次经济和社会政策的多边协商，促进经济与社会的协调发展。

当前工会的宏观参与主要在两个层次上进行。第一个层次是对国际劳工组织、世界贸易组织等国际组织的参与。如参与制定新的国际劳工公约和建议书，就是否在新的多边贸易体系中引进以保护劳工权益为目的的“社会条款”提出意见。第二个层次是对区域经济组织的参与。中国工会的工作重点是推动政府重视职工权益保护工作，逐步创造条件，实现律与国际劳工标准的接轨。并与亚太经济发展程度相似国家的有关工会协调劳工政策，使劳工标准的实施既适应国家经济发展水平和竞争力的要求，又促进国际工会运动的合作和发展。

在微观方面，主要是要求跨国公司承担其对公众的社会责任的社会运动，90年代以来，已有部分跨国公司、劳工团体或中介机构自行设立了一系列旨在履行其维护劳工权益和保护环境等方面社会责任的自律性“生产守则”，以此来促进企业的长远发展。中国工会应密切关注“公司的社会责任”及“生产守则”运动在中国的发展现状，并开展实证性专题调查研究。在出口加工企业较为集中的地区，要积极参与“生产守则”运动，并以此为契机，带动企业组建工会和建立长效工作机制能够有新的突破。

参考文献：

1．国家统计局 劳动和社会保障部：2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报。

2．劳动和社会保障部：2003年第一季度新闻发布会。

3．汝信 陆学艺 李培林主编：《2003：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2003年版。

4．王绍光 胡鞍钢 丁元竹：“最严重的警告：经济繁荣背后的社会不稳定”，载《战略与管理》，2002年第3期。

5．谭深 刘开明主编：《跨国公司的社会责任与中国社会》，社会科学文献出版社2003年版。

6．常凯 乔健主编：《WTO：劳工权益保障》，中国工人出版社2001年版。

作者单位：中国劳动关系学院工会学系副教授

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