朔州市平鲁区一对同宗族的爷、孙因意见不一致，对一煤矿的产权和经营权发生争议。政府作为行政主管部门，在法律许可的范围内处理该纠纷无可厚非。但是，随着事态的变化，政府的处理行为却发生的奇怪的变化。开始，政府是作为中间人身份调解双方的纠纷，而后来，政府却完全站在了孙子一边，运用权力，由调解人摇身变成了投资人，然后再以投资人的身份将争议煤矿以1万元的价格卖给孙子，从而帮助孙子获得该矿的产权。对于该煤矿的实际价值，爷爷认为至少要值四、五个亿。

　　政府处理纠纷态度为何前后不一?政府是否涉嫌将一个价值四、五个亿的煤矿以1万元价格出售?带着这些问题，记者进行了深入调查。

　　一、国家政策“关小并大”，三矿归并建立潘联矿

　　自1995年开始，根据国家对煤矿企业“关小并大”的政策，经山西省政府主管部门批准，朔州市平鲁区潘家窑、东梁及白堂三家集体煤矿联营改造成了潘家窑联营煤矿(以下简称潘联矿)。联营改造使原来三个煤矿的《采矿许可证》及资产整合为一个企业，于1996年1月9日在工商局领取营业执照，注册资金1600万元，企业性质为集体。工商登记中未见有内部股权的划分。

　　徐步升与徐海福本是同宗爷、孙关系。联营改造后，徐步升是潘联矿的矿长，徐海福是副矿长。

　　1996年10月，平鲁区煤炭工业管理局向平鲁区政府申请对东梁煤矿实施破产，同年12月20日东梁煤矿向平鲁区法院提出破产申请，12月26日平鲁区法院裁定东梁煤矿破产，潘联矿协调核销了东梁煤矿519万余元的银行债务，承担了其他破产债务，支付了相关破产费用，并以216万元的债权抵付出资接收了东梁煤矿。1997年5月15日平鲁区工商局注销东梁煤矿，同时平鲁区税务局注销了东梁煤矿的税务登记证。至此，东梁煤矿企业法人已不复存在。

　　1998年12月29日，朔州市煤炭工业局根据山西省政府委托对联营改造情况进行了验收，以朔煤字[1998]第150号《关于平鲁区潘家窑联营煤矿联营改造工程建设竣工验收的批复》确认潘联矿的联营改造工作已经完成。

　　至此，原来三个煤矿已不复存在，这其中当然也包括东梁煤矿，其资产已被新的企业法人潘联矿接收。此后，在原东梁性质，煤矿矿址，潘联矿重新设立了潘联矿2号井，由徐海福担任负责人。工商登记档案显示，2号井为集体性质，负责人为徐步升，对外责任由潘联矿承担。

　　但是，之后却发生了许多令人费解的怪事：先是潘联矿对2号井进行了一个“托管”，之后2号井营业执照被注销，然后又出现2号井资产被神秘由集体转为国有。并且是在先有了“集体”到“国有”变性的《企业国有资产产权登记证》几个月后，才又进行了新东梁煤矿的工商登记。再后来，转变后的“国有”煤矿被以一万元价格卖给了徐海福个人。

　　二、政府“拆大分小”，2号井神秘“国有”

　　1996年10月，潘联矿在合并前的东梁煤矿矿址上投资214万元设立了“潘家窑联营煤矿二号井”，于1997年3月取得营业执照，企业性质为集体。2002年5月8日，二号井被注销营业执照。至此，二号井的法律主体地位也已经不存在了。

　　但奇怪的是，2002年11月5日，平鲁区财政局却为“东梁煤矿”颁发了《企业国有资产产权登记证》，上面写着“经审定，同意朔州市平鲁区东梁煤矿依法占有、使用国有资本壹万零捌拾千元”。东梁煤矿早在1997年就已经注销不存在了，这份颁给东梁煤矿的国有产权证来历及目的就显得很荒谬了。

　　更奇怪的事情发生了。2003年1月22日，经工商登记，“东梁煤矿”再一次成立了，但与前边已被注销的那个“东梁煤矿”相比，不同的是，这个“东梁煤矿”的企业性质变成了“国有”。工商登记显示，其注册资本也从330万元变为1008万元，出资人是“平鲁区人民政府”，出资方式为“实物”。而其作为“国有企业”的设立依据就是前面所说的那份2002年11月5日制作的《企业国有资产产权登记证》。这样就说明一个问题：在2002年11月，新“东梁煤矿”还没成立时，就已经以“东梁煤矿”名义获得了国有产权证。

　　徐步升称，新东梁煤矿是以潘联矿所有的原二号井资产设立的，但是在设立过程中却没有通知潘联矿，更没有经过潘联矿的同意，是平鲁区政府和徐海福私下背着潘联矿设立的。

　　记者调查发现，新东梁煤矿的位置与原二号井的位置相同。那么，新东梁煤矿工商登记中所谓的平鲁区政府投资的1008万元实物是原有的二号井资产呢?还是平鲁区政府把原来的二号井资产清理干净又重新投资的呢?记者调查发现，二号井虽然在2002年注销了，但是却一直在经营，资产所有权、财产管理人都是潘联矿。然而到了2003年元月，原二号井竟然又成了新“东梁煤矿”的财产，性质从“集体所有制”神秘地变为了“国有”，使潘联矿所有的二号井在自己不知不觉中成了别人的资产。

　　徐步升说，“二号井处于潘联矿腹地，早在1996年就依政策及省主管机关批准成为潘联矿的一部分，把二号井从潘联矿挖走另设成新东梁煤矿，就是拆大成小，把已经形成规模的大矿再行分拆为小煤矿，这显然是违反国家政策的”。原平鲁区安监局局长王俊称，“当时的政策精神是，减少矿井数量，少办矿、办大矿，潘家窑联营煤矿本来就是这种精神之下整合成立的，成立后再分开就不太好。”

　　在国家“关小并大”政策下，平鲁区政府将地处潘联矿腹地只有..5平方公里矿区的二号井，单独注册成独立的小企业，并且在2008年爷、孙发生争议时卖给徐海福个人，实在令人费解。

　　三、政府前后态度不一，错误文件频出

　　早在1985年，煤炭工业部就下发了《乡镇煤矿管理办法》，规定“开采许可证只许一证一矿，严禁无证开采”。但是，在平鲁区有些企业则通过“托管”方式，继续进行“一证多井”式的生产。潘联矿也是一样，2000年，潘联矿指派徐海福以“托管”方式对潘联矿的二号井经营权进行“托管”。2002年注销二号井后，其“托管人”徐海福仍然依据2000年的《托管协议》经营已经被注销了的“二号井”。为此，2003年9月5日潘联矿法定代表人徐步升起诉要求法院判令徐海福交回经营权。

　　2003年平鲁区政府以自己的名义设立了新东梁煤矿，之后，既不经营，也不分红，而是交给徐海福。2007年11月，潘联矿就2号井产权归属等提起诉讼后，平鲁区政府明知新东梁煤矿产权存在争议，却不通知潘联矿，又以平鲁区经贸局的名义把新成立的东梁煤矿出售给了徐海福个人。但在出售过程中平鲁区政府及相关部门却出具了一系列自相矛盾的文件来“实现”其转让。

　　1.东梁煤矿转让给徐海福时作出的两份批复矛盾

　　平鲁区政府和泰安公司在潘联矿提起的诉讼中都以“平政发[2008]21《朔州市人民政府关于对朔州市平鲁区东梁煤矿改制方案的批复及资产确认的通知》”作为证据，但奇怪的是，他们提交的这份文号、名称和时间都完全相同的同一份政府文件，却存在不同内容。一份写的是“出售给受让方徐海福同志”，一份写的是“出售给受让方山西朔州泰安煤业有限公司”;一份写的是“东梁煤矿的所有职工(未有国家正式职工)……”，一份写的是“东梁煤矿的所有在册正式职工……”，一份有页码，一份没有页码。

　　有趣的是，两个文件的下列错误出奇的一致：其文号都是“平政发[2008]21”，没有“号”字，这不符合政府行文的基本规范;文纸标头都是“朔州市平鲁区人民政府文件”，落款也都是平鲁区政府，而文件标题却都是“朔州市人民政府关于……的通知”，到底是朔州市政府的文件还是平鲁区政府的文件?平鲁区政府的发文倒是很好的研究政府行为规范性的典型素材。

　　2.平鲁区政府在出售完成后才补发应该在出售前应该作出的批复文件

　　出售“国有资产”这么大的事，当然应该先拿到政府批文才能出售。但平鲁区政府的文件显示东梁煤矿的转让是“先斩后奏”：2008年3月4日签的《产权转让合同》，3月7日平鲁区政府才对转让一事做出批复，而批复文件，正是上面那份“平政发[2008]21”。

　　3、出售方案还没做出，而同意该方案的批复早已作出《朔州市平鲁区东梁煤矿企业改制职工安置方案》的作出时间是2007年12月25日，而早在2007年7月9日，平劳社字[2007]39号文(《平鲁区劳动和社会保障局关于对<朔州市平鲁区东梁煤矿企业改制职工安置方案>请示的批复》)就已经对五个月之后才作出的该方案进行了批复，这种“批复”来得实在奇怪。

　　《朔州市平鲁区东梁煤矿改制方案》的日期是2007年12月15日，而2007年10月16日平政发[2007]120号文(《朔州市平鲁区人民政府关于对朔州市平鲁区东梁煤矿企业改制的批复及资产确认的通知》)又是已经高效率地对两个月之后才作出的该方案进行了批复。

　　4、还未挂牌出售，交易成功的文件已经做出

　　2007年12月15日作出的《朔州市平鲁区东梁煤矿改制方案》最后一段写明“山西省产权交易中心……在省级经济类报刊公开披露了产权转让信息，在公告期内只有徐海福同志一人参加竞买。最后以人民币10000元转让价格成交，出让方与受让方签署《产权转让合同》，受让方已一次付清转让价款并上缴财政。”但山西省产权交易中心挂牌公告的时间却是2008年1月31日，《产权转让合同》签订时间是2008年3月4日。产生在先的这份《东梁煤矿改制方案》在2007年12月作出时就已经对后面几个月将要发生的事情了如指掌，分毫不差，实可谓叹为观止。

　　除上述文件外，记者还在平鲁区政府提交的证据中发现了一份1995年的关于老东梁煤矿的《国有资产产权登记表》，但是这份登记表内容却与国务院、山西省及平鲁区政府1994年下发的规定不得平调乡镇企业资产的文件相矛盾。同时，还与平鲁区政府的另外一份文件相矛盾：即2005年12月31日第15号《中共朔州市平鲁区委常委会纪要》规定，从2006年财政局的国有资产管理职能划归经贸局，但在1995年的《国有资产产权登记表》上，经贸局已经盖章行使国有资产管理职能。实在有些让人想不通。

　　2003年12月5日，时任中共平鲁区委副书记的刘彪出具《关于参与东梁煤矿遗留问题协调的说明》，2004年1月12日中共平鲁区委盖章对该证明予以确认。2003年12月8日，时任平鲁区政府副区长的曹文林出具书面证明，2004年1月12日平鲁区政府办公室盖章对该证明予以确认。以上两份证明说明，在纠纷开始时，平鲁区党委、政府，只是纠纷的调解人，而不是煤矿的所有人。以上证明同时还说明徐步升是2号井的股东。以上事实表明平鲁区政府后来私下将2号井资产国有化是毫无根据的。

　　四、一万元卖掉一个争议煤矿，“国有资产”涉嫌贱卖

　　平鲁区政府使潘联矿2号井变为“国有”后，接下来发生的情况使2号井神秘演变进程中的问题越来越清晰。

　　2008年3月4日，平鲁区经贸局与徐海福签订了《产权转让合同》，将“国有”新东梁煤矿的企业产权转让给徐海福个人，转让价格是1万元人民币。

　　“这个煤矿至少值四、五个亿”，徐步升对记者说，“在我们潘联矿已经对该矿权属提出诉讼，且律师和我已经专门把文件送给李俊区长，以及07、08年国家煤炭形势大好的情况下，平鲁区政府背着我矿，偷偷在春节前六天挂牌转让新东梁煤矿，然后又不通知我们就把它以1万元的价格卖了，太不像话。”

　　平鲁区办公室负责人讲，区政府转让东梁煤矿的原因是东梁煤矿经营不善，已经资不抵债，为了救活企业，只能进行转让。

　　转让发生于2008年3月，是全国煤炭形势大好之时，又是当事人对该矿权属发生争议之时，就算经营不善，也不至于一个煤矿就值1万元吧?带着这个疑问，记者查阅了东梁煤矿转让时的评估报告。该评估报告对东梁煤矿的评估价值确实只有9661.26元，不到1万元。但仔细一看，记者发现这份评估报告竟然没有对采矿权进行评估。而1999年3月30日生效的国土资源部《探矿权采矿权评估管理暂行办法》第6条明确规定，“转让国家出资形成的探矿权、采矿权，必须依法进行评估，并由国务院地质矿产主管部门对其评估结果依法确认。”第19条规定，“探矿权、采矿权若与企事业单位其他资产一并转让的，探矿权或采矿权价款应计入被转让的企事业单位资产总额。”

　　以上事实充分说明，平鲁区经贸局与徐海福签订的《产权转让合同》隐瞒了采矿权的价值这一重要事实。如果2号井真是国有资产，那么，平鲁区经贸局与徐海福签订的《产权转让合同》就涉嫌造成了巨额国有财产的流失!

　　存在争议且有巨额市场价值的煤矿在转让时为什么不评估采矿权?平鲁区办公室负责人的回答是没有法律规定。而记者采访平鲁区区长李俊时，李区长以法院已受理了该案为由拒绝回答。当记者提出这些问题不是法院审理民事案件的范围时，李区长说你们要拿到省委宣传部门的介绍信我们才接受采访，否则不接受采访。

　　记者调查发现，转让东梁煤矿的合同居然有过两份，其时间、内容和受让人却截然不同。前一份是2006年徐海福提交给最高院的;后一份则是潘联矿起诉后，平鲁区政府和泰安煤业提交给山西高院的。前一份的受让方是山西朔州泰安煤业有限公司，后一份的受让方则是徐海福。

　　其实，稍加分析，问题就不难发现，早在2003年，平鲁区政府就把发生诉讼且存在权属争议的煤矿注册为国有煤矿，并把负责人定为徐海福。接着，徐海福个人注册山西朔州泰安煤业有限公司，之后，区政府再把煤矿产权转给泰安煤业公司。这就是区政府从集体企业手中把资产强制换成国有，再转给个人企业。2003年后的东梁煤矿仍然是以集体性质纳税，说明国家并未在其中获益。

　　五、法院认定事实与证据矛盾，游戏还是执法?

　　2003年9月，徐步升以个人名义对徐海福提起诉讼，请求返还二号井经营权。这次诉讼一波三折，从朔州市中院一直打到最高院，而最终生效的判决则是山西高院再审时的作出的(2005)晋监民再字第21号民事判决。正是在这份判决，认定了东梁煤矿企业性质是国有，以及东梁煤矿潘联矿的联营改造未完成，认定徐海福依据2000年《托管协议》享有东梁煤矿的合法经营权。

　　该生效判决是2006年作出，而二号井早在2002年就注销了。如果说新东梁煤矿不是二号井，那么徐海福怎么能依据2000年二号井的《托管协议》来享有新东梁煤矿的经营权?如果说新东梁煤矿就是二号井，那么二号井是集体性质，新东梁煤矿怎么变成了国有?这不就成了一个悖论?

　　那么联营改造有没有完成呢?记者发现，两份朔州市对潘联矿联营改造的验收文件，一份是1998年的，写着“经市局组织验收，原则上同意验收，并交付生产”;一份是2002年的，写着“于2002年12月17日对该矿联营改造建设工程安全设施进行了全面认真的验收，认定该矿联营改造建设工程安全设施合格。”以上证据证明的事实与山西省高院生效判决认定的事实明显矛盾。

　　该判决做出后，潘联矿认为其认定的事实侵犯了自己的权利，于是向最高检提出申诉。同时，于2007年11月，以潘联矿的名义对徐海福、平鲁区政府和泰安煤业公司提起诉讼，请求返还二号井产权和采矿权，并赔偿相关经济损失。本案一审就到了山西高院。但山西高院在进行了前后两周、开庭时间长达五天的审理后却以潘联矿对东梁煤矿没有投资为由裁定驳回了潘联矿起诉。潘联矿不服，上诉到最高院，现本案正在最高院二审过程中。

　　裁定与判决有什么区别呢?最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第139条规定“起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。”那受理条件是什么呢?《民事诉讼法》第108条规定“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”

　　法律专家认为，在民事诉讼中，裁定用于解决程序问题的，判决是用于实体问题。如果法院在受理案件后认为原告不符合起诉条件，才可以裁定驳回起诉。本案原告完全符合起诉条件，否则就不会再立案后进行实体审理。就本案而言，如果法院只是认为原告没有投资，不享有相关权利，则应该判决驳回诉讼请求而不应该裁定驳回起诉。

　　而潘联矿法定代表人徐步升说，“山西高院进行了长达五天的庭审，把犄角旮旯所有问题都审到了，怎么能说没有进行实体审理呢?说我们矿没有投资证据，我们提交了几十公斤的投资证据，有几百份，法庭没有电梯，当时我们是五个人把投资证据扛上去的，满满三大箱，你问问他们见过没有?就算不提这些，二号井工商登记里面也清清楚楚的写着潘联矿投资214万元啊，这不是投资证据是什么?这个工商档案中的潘联矿对二号井投资214万的证明还是被告徐海福个人亲笔写的。

　　潘联矿代理律师认为，这起纠纷看似复杂，实际上事实很清楚，95年三矿并一矿，原来的包括东梁煤矿在内的三个矿都注销了。特别是老东梁煤矿，经过破产程序后，不管其财产是和性质，都归于了新的接受单位。2003年的新东梁煤矿注册登记还用潘联矿所有和管理下的原二号井资产，既没有经潘联矿同意。也没有通过国有化征收。因此，平鲁区政府侵权无疑。

　　“我曾做过法官，有过审判经历，具有法学博士学位，从事过法学博士后研究工作，一般说来，根据案件的事实、证据和法律适用是能够对裁判结果做出客观评判的。”潘联矿代理律师说，“但本案存在部分政府依法行政功能丧失，部分法院司法公正审判功能丧失的情形，从而导致裁判结果却与事实大相径庭。这都是权利异化的结果。这几年，凡涉及到矿产争议案件，关系就会变得复杂，非法干扰因素增多，案件结果就变得难以把握。其原因很简单，无非就是巨大的利益。这其中不仅仅是业务水平和认识问题，肯定有其他非正常审判因素在起作用，真是令人寒心。”

　　针对以上情况，记者到山西省高级人民法院采访，却没有联系到相关人员。

　　相关链接

　　《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(1998年12月5日实施)第1条依照《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国煤炭法》的有关规定，凡没有采矿许可证和煤炭生产许可证(以下简称“两证”)以及1997年1月1日后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，一律依法取缔。

　　《国家煤炭工业局关于进一步加强煤炭行业安全生产工作的通知》(1999年1月15日实施)第7条下决心关井压产，取缔和关闭非法开采和不具备基本安全生产条件的矿井。关闭非法和布局不合理煤矿。

　　《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》(2001年9月16日实施)第1条第3项对已关闭而又擅自恢复生产的小煤矿，一律按无证开采论处，由省级人民政府组织煤炭管理、国土资源、工商行政管理、公安、监察、环保等部门和煤矿安全监察机构，依法予以关闭。同时，要严肃追究有关直接责任人和当地政府负责人的责任;构成犯罪的，要依法移送司法机关，追究刑事责任。

　　《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(2005年6月7日实施)第1条第3项坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。

　　第3条第12项进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。

　　《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见(试行)》(2005年6月27日实施的晋政发〔2005〕20号)第3条按照“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”的发展思路,全力推进对小煤矿实施资源整合,进行联合改造,实现减少矿点数量、扩大单井规模、优化矿井布局、增强安全保障程度、提升整体开发水平的目的;鼓励和支持国有重点煤炭企业和地方国有骨干煤矿采取收购、兼并、控股、参股等多种形式整合、改造地方乡镇煤矿,组建和发展大型煤炭企业集团。

　　煤炭工业部《乡镇煤矿管理办法》(1985年11月1日实施)第6条办矿必须经煤炭工业主管部门批准，取得开采许可证。开采许可证只许一证一矿(一对井)，严禁无证开采。

　　国务院《探矿权采矿权转让管理办法》(1998年2月12日实施)第15条违反本办法第三条第(二)项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款;情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。

　　国土资源部《探矿权采矿权评估管理暂行办法》(1999年3月30日实施)第6条转让国家出资形成的探矿权、采矿权，必须依法进行评估，并由国务院地质矿产主管部门对其评估结果依法确认。

　　第19条探矿权、采矿权若与企事业单位其他资产一并转让的，探矿权或采矿权价款应计入被转让的企事业单位资产总额。

　　《民事诉讼法》第108条起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第139条：起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。