■编者按

　　翻开我国环境立法30年的历史篇章,回顾环境法30年的成长岁月,有一批人,他们亲历着、思考着、探索着。

　　他们用独特的视角审视着环境法体系,他们用亲身的感受反思着环境法实践,他们在环境法的学术、实务和执行中上下求索,他们经历昨天,关注现在,守望未来……

　　本期,30年来参与了环境保护领域大部分立法的我国环境法制创始人之一金瑞林、20多年来一直从事环境法研究和污染受害者法律援助实务的中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发、长期工作在基层环保一线的浙江省环保厅党组副书记、副厅长史济锡将带着我们一起回味环境法制建设30年的成就和不足,共同守望环境立法的未来。

　　酸甜苦辣三十年环境法任重道远

　　"我但愿能为人梯传承环境法事业"

　　中国环境报见习记者曹俊

　　北京大学法学院教授金瑞林

　　"环境法制30年取得了很大成绩,环境法体系已经建立起来了,为我国的环境管理起到了很大作用,但是对成绩不能估计过高,环境法的有效执法与立法之间还存在一定差距。"金瑞林说。

　　金瑞林于1976年参加《环境保护法》起草。当时,我国既无环境法学科,也无环境法专业,研究民法的金瑞林自参加《环境保护法》起草以后,转行投身环境法研究和教学。30年来,我国大部分环境立法的起草、审定和修改,都有金瑞林的影子,可以说,他与我国环境立法是一同成长起来的。

　　谈起我国环境立法30年,金瑞林可谓五味杂陈,"心里有种复杂的感情,搞了大半辈子的环境法,感情太深了……"

　　欣慰:

　　立法艰难起步发展成活跃领域

　　1976年,我国进入了经济、社会、文化的综合调整和恢复建设期,"周恩来总理非常重视环保,在国家事务中增加了环境保护工作这一项。"金瑞林回忆说。

　　"那是一段困难时期,在当时制定《环境保护法》确实需要魄力和勇气。我国没有环境法专家,都在摸着石子过河。"回忆起往事,金瑞林说:"当时我们总结了我国环境管理的经验,借鉴了国外行之有效的法律制度,《环境保护法(试行)》的制定标志着我国的环境管理进入法制阶段,环境部门法体系开始建立。"

　　1989年,《环境保护法》修订后正式颁布。"10年的试行之后,我们将10年的综合管理经验和行之有效的环境管理制度进一步融入到法律中,终于颁布了环境保护领域第一部综合性的基本法。"

　　"反过头来再看《环境保护法》,遗憾还是有的,但在当时的条件下,国家能及时颁布,已属不易。"金瑞林说。

　　20世纪80年代以来,环境立法成为部门立法中最活跃的领域。金瑞林对此感到很欣慰,"说明我国对环境保护重视起来了,海洋、水、大气、固体废物、噪声等单行法律、法规的颁布速度相当快,我国环境立法进入快速发展时期。"

　　"我国的环境法制建设取得了很大成绩。曲格平先生功不可没,他对我国环保事业做出了巨大贡献。"金瑞林补充道。

　　回味:

　　立法依赖经济科技须切合国情

　　"这么多年感受最深的就是,经济发展和科学技术水平是环境立法的最大制约,环境立法有强烈的时代性,必须切合国情。"金瑞林感慨地说。

　　"现实中经济发展往往制约着环境立法。"金瑞林笑着说,"美国也是如此。美国的《清洁水法》最初规定要达到‘零排放’,遭到了经济、科技部门的反对,后终因经济代价太高,取消了此项规定。"

　　提及排污收费制度的修改,金瑞林至今记忆犹新。"当时的修改思路是:所有排污均须收费,超标排污则为违法,但引起了争论。"他回忆说,"电力部门一个高级工程师极力反对,他说电厂在修建时没有修建粉煤灰堆存场所意味着对粉煤灰全部收费,而对国家企业如此高的收费是不合理的。最后,方案确定为超标排污收费,且收费依然很低。"

　　"现在我国的经济发展和科学技术比当年有了飞速进步,已经有条件对一些法律进行修改了。"金瑞林补充道。

　　"环境立法相当复杂,尤其是强制性规定和违法后果的设计,都必须以国情为基础,以社会经济的可承受性为条件,协调各种利益冲突。"金瑞林陷入了短暂的深思,"不然再完善的法,都会面临不能有效执行或难以起作用的尴尬。"

　　审视:

　　需协调部门利益起草说明很重要

　　谈及《海洋环境保护法》,他说:"这个草案是1980年递交的,但直到1982年才颁布。海域管理中,海洋、国土、水利、海事、航运等部门的职能多有重叠交叉,彼此掣肘,称为‘五龙治水’,其背后就是深刻的部门利益之争。"他感叹道:"部门利益协调在环境立法中很重要。"

　　"一般地,我国都是由行业主管部门负责起草法律,这一方式虽有优势,但有一定的局限性。部门立法对职责和义务考虑不足,对相对人的权利考虑少。"

　　金瑞林特别提出,提交法律草案时的起草说明对环境立法很重要。"曾经有一位美国的环境法专家对我提及我们的起草说明太简单,他认为太简单的起草说明会影响法律的审议。后来我也主张起草说明应该把复杂的法律问题用不懂法律的人也能看懂的语言说清楚。"

　　遗憾:

　　有些主张难被采纳还有难题待解决

　　忆及30年的立法参与经历,金瑞林在欣慰的同时,也面露惆怅之色,有几次陷入了短暂的沉默中。"有一些极力主张的问题,最后却不能被采纳,有些遗憾。"

　　"我记得《环境保护法》修订时,有些内容如环境权没能入法。"金瑞林回忆道,"当时我查阅了大量资料,发现30多个国家的《宪法》中都规定了公民的环境权,我提议要补充相关规定,当时遭到了反对而未能通过。"金瑞林说:"我认为应该尊重人的生存权利,环境权应是比劳动权、受教育权等都重要的生存权之一,可却没能入法,这是一大遗憾。"

　　谈及环境立法与传统部门法的关系,金瑞林说:"环境法的一些制度沿袭了传统的部门法,民法、诉讼法、刑法等都对环境法做出了贡献,但是也有一些不适用的局限性。"他对这个话题想法很多,"如对起诉资格、举证责任和因果关系推定等问题都需要进一步解决。"

　　"我所建议的问题有些解决了,但仍然有不少没有解决。"金瑞林黯然地说。

　　感慨:

　　微弱之声呐喊多年环境法任重道远

　　"我国本不是传统的法治强国,要实现依法治国需要有个过程,经济利益的冲突性、科学技术的不确定性,使得环境执法比其他部门法执法更难。"金瑞林说。

　　"我国的环境立法还不能说十分完善,在立法中如何具体体现可持续发展、采取哪些措施、建立哪些制度,都有待于进一步探索。"金瑞林展望环境法的未来,"在市场经济下,需要综合运用行政、经济、法律等多种手段来解决问题。"

　　2007年,近80岁高龄的金瑞林给原国家环保总局局长周生贤写了一封信。"当时,我为环境保护提出了几点非常原则但却有点颠覆性的意见:希望将国家环保总局升格为环境保护部;将环保部门定位为监督部门;并建议实行垂直领导。"他回忆起两年前的信,"现在第一条意见实现了,希望后两条也能逐步实现。"

　　"我一直在用微弱的声音呐喊了几十年,看到了进步,但依然心存忧虑。"金瑞林回忆往事,心情很沉重。"环境问题处理不好,将成为制约社会发展的一大难题,环境法制建设任重而道远。"

　　"我一生中无大建树,但愿能为人梯,为后人铺路。"金瑞林动容地说,"希望后人能把环境法事业传承下去,做出更大贡献,就是对我最大的安慰。"

　　成就辉煌三十年公益诉讼待突破

　　"我渴望司法发挥更大作用"

　　中国环境报记者李成思

　　中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发

　　"经过30年的发展,我国的现代环境法已经从无到有,发展成为一个独立的、在国家法律体系中占有重要地位的法律部门。"环境法专家、中国政法大学教授王灿发如此评价环境立法30年:"在我国改革开放30年的进程中,环境法是发展最快的法律部门之一,也可以说是辉煌的30年。"

　　作为一名环境法学者,王灿发曾主持、参与起草了多部环境法律、法规。他曾参与过《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》等法律的起草,对《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律修订提出过修改意见并参与论证。

　　体系完整速度快是成就

　　王灿发说,1979年,我国在结束了"十年动乱"以后,百废待兴,百业待举,特别是立法方面。当时的经济虽然不太发达,但环境污染和破坏却已十分严重,当时的国家领导人也较早地认识到了立法对于环境保护的重要性。同时,国外相继发生的一系列环境污染与公害事件也使中国有所警醒。"这些情况助推了《环境保护法(试行)》在许多人还没感受到环境污染和破坏的明显威胁之时,继《宪法》、《森林法》等屈指可数的9部法律制定之后,成为第十部制定和颁布的法律。"

　　对于当时《环境保护法(试行)》的颁布,王灿发说:"这是我国现代环境立法的开端,使环境保护有了牵头的法律,它为我国环境保护管理机构的设立和职责定位提供了法律基础,为环境管理提供了基本的管理制度和措施,为环境法体系的健全提供了基础。"

　　谈及目前的环境法体系,王灿发认为,经过30年的发展,我国环境法已基本形成完整的体系,污染防治的立法涵盖方方面面(如大气、水、海洋等),资源保护如土地、森林、草原等立法得到全面发展,生态保护如防沙治沙等立法正趋于健全,特殊区域如自然保护区和风景名胜区的立法得到加强,相关立法趋于"绿化"。

　　"毫无疑问,我国环境法在30年来得到了迅速发展,像经济发展一样取得了令人瞩目的成就,为我国保护管理提供了比较全面的法律保障。"王灿发说,"但我们也不得不看到,我国的环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善。"

　　执法难与实施难成困境

　　是什么原因造成了环境污染问题没有得到改善的尴尬现状?

　　"究其根源,除了环境法律、法规的实施不力这一我国法律普遍存在的问题外,就环境法本身来说,也存在相当多的问题,面临着许多挑战,这些问题不解决,反过来又影响环境法的实施。"王灿发说,"总的来说,目前,环境法仍难以全面遏制污染环境和破坏生态行为,在一些地方,权力高于法律使环境法的一些规定形同虚设,环境执法机构难以严格执法,环境公益诉讼难以破局,维护污染受害者的环境权益困难重重。"

　　王灿发认为,法律的真正威力,不在于数量的多少,而在于它在多大程度上被执行和遵守。我国环境法所面临的重要挑战之一就在于已经颁布的法律、法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。

　　公益诉讼难入法有遗憾

　　"我认为,一些该规定的内容没有规定进去,很多好的意见没有被最终采纳。"王灿发告诉记者,在环境立法过程中,也存在没有通过的法律和建议,如《生物安全法》,从1998年开始起草,修改了多次,也没有最终通过。

　　王灿发说:"30年来,随着环境法深入人心,公众环境维权意识不断高涨,从很多人不知道可以打环境官司,到现在很多人知道可以通过诉讼途径解决环境纠纷。但官司难打的问题仍未解决,取证难、起诉难、公正判决难、执行难。"针对环境纠纷投诉的多发情况,王灿发建议,应该制定环境纠纷处理的专门法律,或者是环境损害赔偿的专门法律,特别加大对环境健康损害的救济力度。

　　近些年来,环境公益诉讼在我国环境法领域成为一个热点话题。"要加强公众监督,公益诉讼是很好的手段,但是公益诉讼却始终写不到法律里面。"王灿发对此表示遗憾。"我国《民事诉讼法》和《水污染防治法》的修订也都涉及到了公益诉讼问题,甚至在修订《水污染防治法》时,环保部门向国务院提交的建议草案中就包含了公益诉讼的条款,但在国务院征求有关部门的意见后,却删除了这一条款。至今,环境公益诉讼仍然难以在立法上获得突破。"

　　"《环境保护法(试行)》颁布30年来,我国的社会、政治、经济、法律,包括人们的思想观念都发生了很大的变化,连当年的试行法也在1989年经修改而成为正式法律颁布。"王灿发认为,我国今后的环境法将更加健全和完善,公民对环境法实施的监督将更加强化,司法将在环境保护中发挥更大作用。在科学发展观的指导下,环境法将会进一步助推经济发展模式的转型。

　　与时俱进三十年立法执法互促进

　　"我期盼法律体系不断完善"

　　中国环境报记者赵晓

　　浙江省环保厅党组副书记、副厅长史济锡

　　"从目前的环境立法实践来看,一个具有中国特色的环境法体系已经基本形成。"作为一名地方环保工作者,浙江省环保厅党组副书记、副厅长史济锡对我国30年来环境立法的成就和作用,有着深切的体会和真切的感受。

　　三个十年三个转变

　　"我国环境立法的阶段性还是很明显的,基本上分为3个阶段。"史济锡认为,"第一个10年,是我国环境立法的初创阶段,出现了最早的环境法律,如《环境保护法(试行)》、《水污染防治法》等,标志着我国的环保工作纳入了法制化轨道;第二个10年,随着全国环保工作的不断拓展和深入,一批环境法律、法规开始进入到环境管理领域,如《大气污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等,这些立法大大地推进了环保部门依法行政的步伐;第三个10年,进入21世纪特别是第六次全国环境保护大会之后,我国环保工作进入了三个历史性转变时期,环境立法的动作更大了,相关规则也更加具体、详细、完整。"

　　国家带动地方立法

　　史济锡认为,地方的环境立法在国家的带动下,也得到了较快发展。他介绍说:"以浙江来看,目前现行有效的法规、规章已有32部。这些法规从浙江省的实际出发,起到了对国家环境法律的延伸、细化和补充作用。"

　　曾在浙江省绍兴市委工作的史济锡举了个例子:"为保护好绍兴的鉴湖,1988年7月,浙江省人大常委会制定了《浙江省鉴湖水域保护条例》,这也是浙江省第一个针对特定水域和特定保护对象制定的环境法规。"

　　据史济锡介绍,随着当地经济社会环境的发展,《浙江省鉴湖水域保护条例》曾做了多次修改。今年4月1日,根据环境管理和基层执法的实际需要,浙江省第十一届人大常委会第十次会议通过了其第五次修改。

　　立法执法贴近群众

　　谈及限期治理制度的变化,史济锡感受颇深,"限期治理起源于1973年召开的第一次全国环境保护会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》,同年11月由国务院批转施行,是我国最早确立的环境法律制度,至今已‘36岁’。可以说,这项制度见证了我国环境保护的整个历程。"

　　史济锡认为,限期治理制度从出台至今发生了4个变化,"正是这种立法和执法互动性的不断增强,使得我国的环境法律、法规更加贴近现实,贴近群众。"

　　一是针对情形的变化,从"对现有污染,要迅速做出治理规划,分期分批加以解决",到"在需要特殊保护的区域内已经建成的设施污染物超标的",再到"造成严重污染的",直至"超标超总量的"。二是决定权限的变化,限期治理的主体从"政府决定",到"政府或政府委托",再到"政府或部门",又到"部门决定但报政府备案",后到"部门决定但重大情形报政府批准",直至"环保部门决定"。

　　三是实施手段的变化,从"要求做出治理规划",到"先限产限排再停产整治",再到"限产限排停产整治三选一"。

　　四是法律后果的变化,从"罚款或关闭二选一",到"直接关闭"。近期,环境保护部又专门了出台规章,对限期治理制度做出进一步的规范。

　　"法律是国家意志的刚性体现,也是对全社会利益的根本保障,环境法律也不例外。中央领导同志最近指出‘环境保护是发展问题,也是民生问题’。"史济锡深有感触地说,"因此,我们期盼我国的环境法体系能够不断完善,使各级环保部门能更好地依法行政,为人民服务。"

　　相关链接

　　环境管理重要制度30年

　　1973年,国务院发布了《关于保护和改善环境的若干规定》,限期治理制度和我国首创的"三同时"制度作为第一次环境保护会议的主要成果被确立。

　　1978年,中央批转的《环境保护工作汇报要点》中最早提到了排污收费制度。

　　1979年,《环境保护法(试行)》颁布,从法律上规定了建设项目环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度和限期治理制度。

　　1985年,上海市试行污水浓度控制与总量控制相结合的管理方法,对占黄浦江上游水源保护区排污总量95%以上的198个单位颁发排污许可证;之后,国家环境保护局开始在徐州、常州等城市试行排污许可证制度。

　　1986年,国务院发布《关于加强工业企业管理若干问题的决定》,主要针对国有企业提出了企业环境目标责任制的雏形。

　　1989年,《水污染防治法实施细则》将排污许可证制度作为一项全国性环境保护制度,正式确立。

　　同年,第三次全国环境保护会议对环境管理的八项制度进行了全面总结,即建设项目环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、排放污染物许可证制度、污染物集中控制制度和限期治理制度。同年修订的《环境保护法》在法律上肯定了这八项制度。

　　1996年,国务院《关于环境保护若干问题的决定》提出污染物排放总量控制制度;《环境噪声污染防治法》提出了落后生产工艺设备淘汰制度;《矿产资源法》设置了生态补偿制度,之后修订的《森林法》、《草原法》也沿用了此项制度。

　　1999年,《海洋环境保护法》肯定了环境监测和监视信息制度、重大污染事故预防和处理制度、跨区域政府协商制度和联合执法制度。

　　2000年,修订后的《水污染防治法实施细则》和《大气污染防治法》对排污许可证的相关规定,标志着我国开始建立主要以控制排污总量为目的的排污许可证制度。

　　2002年,《环境影响评价法》将环评范围从建设项目扩展到规划;《清洁生产促进法》规定了清洁生产审核制度和生产者责任延伸制度。

　　2004年,修订的《固体废物污染环境防治法》进一步强化了生产者责任延伸制度。

　　2006年,《环境影响评价公众参与暂行办法》出台,标志着我国公众参与环境保护进入新阶段。

　　2008年,第二次修订的《水污染防治法》强化了重点水污染物排放总量控制制度和区域限批制度。

　　同年颁布的《循环经济促进法》确立了循环经济统计制度、资源消耗标识制度等。

　　2009年,《规划环境影响评价条例》将区域限批制度作为总量控制的法律手段予以规定。