让暂行条例》规定，划拨土地使用权在未补交土地使用权出让金时不得转让。《城市房地
产管理法》规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，不属于企业法人财产，即便是设
定了房地产抵押权，只要土地使用权是划拨取得，也要先从该房地产处置所得中向国家扣
缴相当于应缴纳的土地使用权出让金后，抵押权人才可优先受偿(第十八条、第五十条)。
据此，破产企业原划拨土地使用权在向社会拍卖转为有偿出让土地使用权后的所得不应属
于破产财产，而是应上缴财政的国有财产，对此也可认为是国家将原无偿划拨给破产企业
的土地使用权，在企业终止时又无偿收回，另行有偿出让处置。在破产企业职工安置费不
足时，国家自然有权将属于国家财政的破产企业土地使用权处置所得用于此支出，但在安
置职工后仍有剩余时，剩余财产仍属国有财产，不是破产财产。当破产企业的土地使用权
已是通过交纳出让金有偿取得时，在处置后的所得必须纳入破产财产，用于对债权人的清
偿，不得用于职工安置。而依国务院之规定，则等于宣告我国立法明文规定的土地使用权
有偿出让制度对破产企业无效。


依国务院两通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押也要优先
用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这与我国担保法关于抵押的规定完全相违
背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律，宣告抵押制度对破
产企业无效，使债权人在经济活动中没有任何办法可以保障其债权的安全。这种漠视债权
人正当权益的做法，对我国欲建立的市场经济会产生非常危险的破坏作用。

国务院的《通知》中还规定，濒临破产的企业在申请破产前，经拥有2/3以上债权额
的债权人同意，并经企业所在地或市辖区、县的人民政府批准，可以将企业效益好的部分
同企业分立，分立后的企业应当按照商定的比例承担原企业的债务。但此规定也与其他法
律规定有矛盾之处。如公司法第一百八十七条规定，公司分立时应编制资产负债表及财产
清单，在作出分立决议后10日内通知债权人，并于30日内在报纸上至少公告3次，债权人
在法定期间内有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保，否则公司不得分立。国务院的
通知无权修改全国人大常委会通过的法律，所以，此项《通知》至少对公司型企业是无效
的。再者，对濒临破产企业的分立，应特别强调债权人利益的保护，尤其是反对分立者权
益的保护(同意者是自愿承受损失风险)。而国务院《通知》对此完全未作规定，对债务如