抗日战争时期，国民政府基于多种因素的考量，强化了军人抚恤制度。该阶段的抚恤制度，学术界在研究国民政府的优抚或公务人员抚恤问题时已有所关注1，但涉及领域和论证力度都亟需拓宽与深入。本文拟从极低的受恤人员比率，抚恤制度面临的认同危机，伤残军人的悲惨遭际，抗属恶劣的社会处境等几个环节，分析抗战时期国民政府强化军人抚恤制度之原因。弄清这一看似自明性的问题，有助于理解抚恤制度的运行实态及其特征。文中的抚恤定义，指抚恤的实施主体国民政府，运用政治权力和组织管理能力，调动各种资源，对因抗战伤亡的军人及其家属进行的安抚慰问和恤赈恤护。关于制度，又有两种含义，一指要求大家共同遵守的办事规则或行动准则;二指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。本文的抚恤制度，既含盖抚恤的办事规则或行动准则，也包括在此之上所形成的抚恤体系。

　　文中引用的资料，主要为中国第二历史档案馆、湖北省档案馆等馆藏档案;国民政府公报及各省政府公报;中央日报及其他相关文献材料等。

　　抗战时期，国民政府之所以强化军人抚恤制度，是基于以下因素：

　　一　抗战初期，受恤人员的比例极为低下，军人抚恤制度几近形同虚设

　　抗战初期，国民政府沿用1935年4月16日正式施行的陆海空《平战时抚恤暂行条例》2。而在抚恤行政机构方面，总掌抚恤机关为国民政府军事委员会铨叙厅，各省不设垂直分支系统3。

　　随著军人伤亡数量的大幅攀升，上述制度越来越难以适应抗战抚恤事务，强化军人抚恤制度的紧迫性日益突出。如1937年，伤亡官兵609594人;1938年，伤亡官兵则上升为1220821人。与此同时，受恤人员的比例却极为低下。如1937年，受恤官兵8647人，抚恤比例为1.4%;1938年，受恤官兵14156人，抚恤比例仅为1.2%4。尤其是1938年，伤亡官兵人数居抗战8年之首，而抚恤比率竟然最低，显示国民政府的军人抚恤制度几近形同虚设。

　　制度建设的紧迫性在抚恤行政机构这一领域，尤为突出。1937年，国民政府仅由军事委员会铨叙厅抚恤科执掌陆海空三军抚恤事宜，一些省县地方政府甚至不知应向何机关请领恤金，这与忠勇官兵壮烈牺牲的抗战局势极不合拍。如1938年初，湖南省湘乡县政府呈请省政府核示各种恤案应如何办理?省政府转奉军委会指令：「本会铨叙厅于1937年9月1日，改隶军政部，自1938年2月1日仍回隶本会，无论何项恤案，概呈本会核办。」5 5月11日，湖南省政府训令湘乡县政府照令实施6。该恤案表明，在抚恤行政机构向抗战体制转换的交接期，抚恤事务的开展一度处于模糊状态，致使部分地方政府请恤无门。这意味著强化抚恤行政机构的制度建设迫在眉睫。