在高级汉语大词典中,对“城镇居民”的定义是:在城镇居住、生活的人,也指有城镇户口,享有粮食配给、招工等权利的居民。从词典的定义来分析,“城镇居民”基本上等同于“非农业人口”。因为字典是言词概念规范的工具,反映国家在某个时期对词语的文义认定和规范,所以词典的权威不容小视。
笔者认为,“城镇居民”的定义不仅是一个法律问题,也是一个政治性的问题,涉及到社会生活和政治制度的各方面,其变化是一渐进的改良过程。就目前而言,对城镇居民的定义仍应严格适用汉语词典的定义,以免造成不必要的混淆。
众所周知,我国的“非农业人口”和“农业人口”是二元制户口管理结构的户籍制度下产物。根据1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》和1955年9月5日粮食部关于《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》的命令等法律法规的相关规定,“非农业人口”是居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇的人,也被称为“市镇居民”。因此“非农业人口”应当认定为“城镇居民”,在司法审判实践中是没有争议的。随着社会的发展,国家政治生活中越来越多引入了“城镇居民”“农村居民”的概念,“非农业人口”“农业人口”的提法已逐渐被淘汰,所以在《人身损害解释》中没有采用“非农业人口”而用“城镇居民”。但“城镇居民”较原来的“非农业人口”,语义和范围没有新界定标准,从历史连续性和我国一直以来所提倡的“实质平等”来看,实践中“城镇居民”就是“非农业人口”。
从发展的角度来看,“城镇居民”是一相对开放的概念,可以有不同的理解。虽然词典将“城镇居民”的定义赋予某些具有政治性色彩的户籍内容,但从词语的本义来看,学者们的解释也是有道理的,也比较符合平常人对“城镇居民”定义的理解,即“城镇居民”就是在城镇中居住的人。这种理解也同国际私法中的惯例如吻合。作为法律解释单位,最高人民法院应将避免使用容易引起误解和词语,或者要将此类词语在司法解释的后面进行释义。
总而言之,基于目前汉语词典对“城镇居民”解释,“城镇居民”在法律应视同为“非农业人口”。但随着社会经济的发展,随着城乡一体化进程的加速,随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台,“城镇居民”的定义将会更明确,更为合理,更为符合国际惯例。
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