作者：屠振宇 《人大研究》

　　2006年8月，我国上海市闸北区宝山路街道第八届居委会的换届选举中首次允许了网络投票。选举所使用的电子投票系统提供了网络投票功能，无法现场投票的选民只要填写社保卡号码和发卡日期，就可以进行网络投票 [1]。与以往的投票方式相比，有着前所未有的优势。但是，这种改变将是积极的吗?它是否会使那些相对富裕的人更容易参与选举活动，而那些不那么富裕的人更加边缘化?没有人员在场证明和监督，是否会使腐败和舞弊更为流行?公众能否信任这种选举方式?爱沙尼亚在网络投票选举方面的实践走在了世界的前列，它是全球第一个将网络投票方式运用于全国范围的地方选举的国家。2005年9月1日，爱沙尼亚最高法院审结了一起因网络投票而引发选举权平等权争议的宪法案件。无疑，这一案例具有典型意义和世界意义。它是人类社会面对网络投票选举这一新问题所进行的一次有益尝试，也为其他国家解决网络时代下的现代民主宪政问题提供了经验，对于我国解决网络选举问题更具有很好的借鉴价值。因此，本文希望通过对这一案件及其判决的深入研究和分析，以帮助我们更好地去理解网络投票所带来的挑战，从而为解决这一前沿课题积累相关的经验。

　　一、案件经过

　　2002年3月27日，爱沙尼亚议会通过了《地方政府议会选举法》(Local Government Council Election Act)。该法律规定，在特定的提前选举期间，选民可以持有效证件获得一份电子签名，并以此在国家选举委员会网站上进行网络投票选举。同时该法规定，网络投票在2005年以后启用，此前不得为之。2005年5月12日，议会通过了《地方政府议会选举法修正案》(Local Government Council Election Act Amendment Act)，对《地方政府议会选举法》中规定的网络投票方式作了更为具体的规定。

　　2005年5月25日，阿诺尔德•吕特尔(Arnold Ruutel)总统作出第847号决定，拒绝颁布《地方政府议会选举法修正案》。理由是：在该修正案中规定的采用网络投票的选民有变更自己选票的权利，违背了宪法第一百五十六条第一款所确立的选举权平等原则。《地方政府议会选举法修正案》第十五条规定，采取网络投票的选民，可以在提前选举期间通过网络投票或者纸样投票变更选票，也可以在选举日当天十六时之前通过纸样投票变更选票。吕特尔总统指出，采用网络投票方式的选民，有权通过网络投票方式或者纸样投票方式进行再次投票或者变更选票，但是采用其他投票方式之选民则不享有变更自己选票的权利。所以，吕特尔总统认为，该法并非给予所有选民以行使投票权的同等机会，违反了选举权平等原则。

　　2005年6月15日，议会重新批准了总统拒绝颁布的《地方政府议会选举法修正案》，但同时也对采用网络投票之选民的再投票方式进行了修改。修改后的修正案规定，选民可以在指定的提前选举期间内，通过网络投票或者纸样投票的方式进行再投票，以变更选票。由于这一修改并未删除吕特尔总统反对的网络投票选民的变更权，所以该修正案仍然被吕特尔总统以第873号决定拒绝颁布。2005年6月28日，议会再次审议《地方政府议会选举法修正案》。这一次，议会原封不动地批准了《地方政府议会选举法修正案》。而吕特尔总统仍然坚持网络投票选民的变更选票权违宪的看法。于是，2005年7月12日，吕特尔总统将这一争议提请最高法院，要求法院宣布该法案违宪。吕特尔总统在其诉状中指出，《地方政府议会

选举法修正案》所赋予的采用网络投票方式之选民在特定提前选举期间内无限次变更选票的权利，违背了宪法第一百五十六条第一款所确立的选举权平等原则。选举权平等原则要求一人一票，且须保证每个人通过相似的方式进行投票。该原则意味着，每个人只能投一次票，每个人的投票在一次选举统计中只能计算为一次，每个人的投票在投票过程中不被歪曲。但是，该修正案使采用网络投票的选民有无限次变更选票的权利，而采用其他方式投票的选民却缺乏此种机会。这种差别使采用网络投票的选民具有明显的优势，构成了对选举权平等原则的违反。

　　2005年9月1日，爱沙尼亚最高法院违宪审查庭作出裁决，驳回了吕特尔总统的否决案。违宪审查庭认为，《地方政府议会选举法修正案》关于网络投票选民变更选票权的规定是合宪的。

　　二、判决主旨

　　爱沙尼亚最高法院违宪审查庭在判决书中，首先对宪法确立的选举权平等原则的内涵进行了解释。违宪审查庭指出，地方政府议会选举应遵循平等原则，是源于宪法第一百五十六条第一款的规定。该条款规定，地方政府议会选举须是普遍的、平等的和直接的。作为民主政治制度的支柱之一，选举的平等原则要求，每个选民都有对投票结果产生影响的平等机会。在积极投票权的语境下，选举权平等原则指的是每个人均有等额的票数，在决定代表机关议席的分配时，其选票有着同等的分量。

　　违宪审查庭在明确了选举权平等原则的内涵后，具体考量了网络投票选民所享有的变更权对选举权平等原则的影响。根据国家选举委员会提供的证词，网络投票系统已经建立了一套类似双信封制度(为解决选民在居住之外选区进行提前投票时存在的一人多票问题而设立)的保障措施，以确保网络投票方式下的一人一票原则的实现。选民在进行网络投票时，其所作出的选择将被加密存入电子文件中。在选民投票结束前，选民还必须以电子签名来核准其选择，也就是说，选民的个人信息也将被加入到前述电子文件之中。个人信息和加密选票必须一同保存至计票之日，以核实每人仅有一票。在确认每人仅投了一票之后，才将个人信息和选票分别保存。因为选票和个人信息不是一起输入电脑进行计票的，所以投票的秘密性也就能得到保障。国家选举委员会还指出，网络投票系统是完善的，此前已在试验室做了反复的测验，并且在2005年1月份Tallinn居民投票中进行了公开测试。有鉴于此，违宪审查庭判定，因为在网络投票方式中一旦出现重复投票，之前的选票将被判作无效。所以即使允许重复投票，采用网络投票方式的选民也并不比采用其他投票方式的选民对投票结果有更大的影响力。因此，就投票结果而言，网络投票也是一人一票，其并不比采用其他方式之选票对投票结果更有影响力。

　　接着，违宪审查庭又对由于赋予网络投票选民变更权而造成的形式差别是否违反平等原则的问题，进行了审议。吕特尔总统在其诉愿中认为，网络投票具有相对优势——可以无限次变更选票，而采用其他投票方式的选民则无法变更选票或者再投票的可能性，因此这一选举方式违反了选举权平等原则。违宪审查庭认为，吕特尔总统对选举权平等原则的这种理解并不正确。实际上，吕特尔总统所理解的选举权平等原则，是对宪法第十二条规定之一般平等权的一种阐释。违宪审查庭进一步审理认为，网络投票选民的变更权也不违反平等原则。理由主要是：第一，立法者通过有关投票权的立法，已经保障了所有的选民均享有通过同样方式进行投票的权利。就法律层面而言，在地方政府议会的选举中，网络投票制对每个公民均平等适用。根据《身份文件法》第五条第一款和第六条第一款的规定，在网络投票中，无论是

在爱沙尼亚永久居住之公民或者在根据有效居住许可在爱沙尼亚永久居住之外国人均须出示身份证。因此，国家并未设置障碍限制享有网络投票变更权的人员，任何选民都有权在指定的提前选举期内通过网络投票方式投票，并行使相应的变更选票权。

　　第二，赋予网络投票选民变更权而造成的形式差别是对平等原则的合理限制。违宪审查庭指出，如果采用网络投票制而不允许变更选票，那么这将危及选举自由和秘密投票原则。宪法第一百五十六条第一款第一句规定了选举自由原则，根据该规定地方政府议会经由自由选举产生。秘密投票作为选举自由之下位原则的同时，是选举自由的前提条件。根据选举自由原则，是否参与选举，作出何种选择自由，都是自愿的。据此，国家不仅有不干涉个人选择自由的义务，还有义务保障选民的选举活动不受他人之干涉。因此，国家应创造必要条件以保障投票自由、保障选民不受外界的不当干扰。就网络投票这一方式而言，乃是通过一个未加限制的网络媒体进行投票。因此，为保障选民自由和秘密地投票，国家有必要采取特别的措施予以保障。

　　选择采用网络投票方式的选民在投票后，允许其在提前选举期内再次作出选择、变更选票，这一措施构成了网络环境下保障自由选举原则和秘密投票原则的补充保障。一个被非法干涉或者监视的选民可以在干涉解除后，通过网络或者纸样选票再投票恢复其选举自由和投票秘密。作为发挥事后监督的对干涉选举行为的刑事制裁手段的补充，再投票权发挥了重要的预防功能。当法律允许采用网络投票方式的选民投票后无限次变更选票时，那么非法干涉其投票的动机将减少。在通过不受控制的网络媒体进行投票的情况下，除了允许选民变更选票之外，再无其他更有效之措施可以保障选举自由和投票秘密了。可见，网络选举的变更选票权，乃是施行网络选举下保障选举自由和投票秘密的必要措施，其对平等原则而构成之限制，符合比例原则的要求。

　　综合上述意见，违宪审查庭认为，允许网络投票者可无限次变更选票并不违宪。对于该修正案，立法者已经权衡了不同的原则和价值，而且也适当地权衡了宪法上的各项选举原则。

　　三、评析

　　在本案的判决书中，爱沙尼亚最高法院作出了驳回总统诉愿、维持法令的合宪性的判决，并且进行了充分的理论论证。最高法院的论证，可以分为两个部分。在第一部分中，最高法院论证网络选举的变更权并不违反选举权平等原则。法院首先给出了选举权平等原则的科学内涵，即每个选民都有影响投票结果的平等权利。接着，法院对网络投票系统对一人一票的保障机制进行了评判。最后，最高法院判定：即使允许重复投票，采用网络投票方式之选民也并不比采用其他投票方式选民能在更大程度上影响投票结果。在第二部分中，法院进一步论证了网络投票下允许选民享有变更权的正当性。最高法院认为，网络选举的投票变更权是在实行网络投票的环境下，保障选举自由和秘密投票原则的必要措施。通过上述两个方面的论证，爱沙尼亚最高法院比较全面地阐明了网络选举投票变更权的合宪性。可以说，爱沙尼亚最高法院的这份判决书，层次分明，说理透彻，是一份相当优秀的判决。

　　但同时也不得不指出，判决所留下的一个重大遗憾。爱沙尼亚最高法院一开始就将违宪审查的范围限定在网络投票选民变更选票权的合宪性问题上。爱沙尼亚最高法院对网络投票选民变更选票权合宪性的论证，是建立在网络投票合宪的假设之下的。但实际上，吕特尔总统提出的担心网络投票选民变更权造成不平等的问题，归根到底是对网络投票方式的担忧。随着网络技术的普及和不断发展，有研究者发现在使用电脑和网络的人群和不使

用的人群之间，逐渐形成了分层，称之为“数字分层”(digital divide)。而使用电脑和网络的人群大部分属于接受过高等教育、比较富裕的阶层。所以，网络投票的应用，虽然可以免除人们的舟车劳顿之苦，吸引更多的选民参与投票，但结果可能是，相对富裕的人更容易参与选举活动，而相对贫困的人愈发边缘化。因此，考量网络投票选民变更权是否有违平等，首先应当考虑网络投票本身是否造成了新的不平等。但是很可惜，本案的判决并没有深入到这一层次，而是回避了这一问题。

　　那么，网络投票是否会带来新的不平等?对于这一问题的回答，需要首先评估以下要素：第一，正确认识和评估网络投票对现代社会的现实价值。不容否认，网络投票方式对于现代民主具有巨大的价值。一方面，网络投票有利于增加政治参与。许多先进的民主国家的选举当中，目前最令人忧心的问题之一就是投票率不断下降。允许网络投票，可以极大地为选民提供便利，促进民众的政治参与。以亚历桑纳州的1996年与2000年投票率的比较为例，2000年施行网络投票之后，相较于1996年的选举增长了600%，其投票率高达93%，尤其是18岁到20岁的投票人口更是大幅增加。可见，网络投票对于落实选举的普遍性原则具有极高的价值。另一方面，网络投票还有助于提高选举过程中的效率。由于采用计算机方式投票，计算机可以在计算机运行过程中累计票数，因此整个开票时间可以大幅缩短。但同时也应当看到，网络投票的民主价值并不能完全说明网络投票制度的正当性。网络投票对现代社会的现实价值也应当结合国情和政治现实来理解和认识。只有建立在一国国情和社会现实基础上的对网络投票现实价值的理解评估，才能作为判断网络投票制度正当性的基础。第二，正确认识和评估推行网络投票而可能导致的信任危机。作为一项新的投票技术，如何培养民众的信任与接受度，使选民建立起对这种选举方式的信任，是推行网络投票的最大问题。若缺乏选民的基本信任，尤其是缺乏贫困人口的理解和信任，而强行推行网络投票方式，如此势必带来选举的信任危机，从而影响选举的公正性形象。因此，判定网络投票选举的正当性问题，必须对于推行网络投票而可能导致的信任危机有一个充分的评估。第三，相关制度和配套措施的评估。一方面，网络投票系统是在虚拟的环境下进行的，因此其操作过程缺少透明度，存在安全性问题，也容易滋生腐败和舞弊。因此，对于这些可能出现的意外情况，必须有相应的制度设计，以保障选举的顺利进行。另一方面，网络投票容易产生这样的结果，即相对富裕的人更容易参与选举活动，而相对贫困的人愈发边缘化。为此，应当建立相应的制度，以消除贫困人口选举权的实现上的不利地位，努力方便这些人群行使选举权。这些制度的建立和完善，对于网络投票选举的确立意义重大。

　　我们认为，只有在认真评估了上述价值和现实层面的各种因素，并在此基础上进行综合权衡，才有可能在网络投票是否有违平等原则的问题上作出适当的选择。

　　注释:

　　[1] 《上海宝山路街道：首次网络投票选举居委会》，载2006年8月10日《人民日报》第10版。