（二）、关于流转土地产权关系及流转实施主体的界定

    土地产权关系明晰、主体界定明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。农村集体土地产权关系不清，集中体现为集体土地所有权不明，这是不争的共识。法律规定作为集体土地所有权主体的“农村劳动群众集体”或“农民集体”是一个抽象化的概念，虽可以解释为乡镇行政辖区内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组管辖范围内的全体农民，但其完全有别于一般的民事主体，既非法人，亦非其他非法人组织，更非自然人（共有）。因而，如何界定集体所有权主体人格就变得令人无法揣摸——为何种民事主体，依何依据确立，在民事立法中未有定论。由此，导致集体土地所有权主体代表或行使主体的模糊性——如村行政组织（村委会）与村集体经济组织，谁是土地所有权的真正代表？《土地管理法》中的“农民集体经济组织”与《民法通则》中的“农业合作经济组织”是否具有同一性？“农民集体”与“农村集体经济组织”的内涵是否一致？其可否包括现实中的“农民土地股份合作制组织”、“农工商总公司”等集体所有制企业？村民小组是由既往的“生产队”演变而来，其作为农民集体的组织形式很不健全，有名无实，能否担负土地所有者代表的职责？可否由村委会监管，实行所谓的“组有村管”？正是由于国家立法设计的缺陷，难免导致集体建设用地流转中的权属支配关系混乱，不同利益主体之间权责不清、纷争不断，甚至还会产生土地流转过程中的“边界纠纷”。对外并非其都当然具备合法有效的流转合同当事人资格，也不能对土地流转中的机会主义进行有效约束与监督[3]，特别是上级政府或村民自治行政组织代下级集体经济组织行使集体建设用地流转中的土地资产处置权的情形难以避免，导致农民利益受损；实际上亦为乡镇或村干部随意支配集体土地资源即为行政权力控制集体所有权提供了法律空间，使其根据不同需要让不同的主体来行使所有权。诚然，广东《办法》作为地方政府规章，对此法律障碍是无能为力的，只能寄望于国家立法层面将集体土地所有权人格化主体确定，有学者提议参照农地产权主体的确定方法［1］。笔者认为这仅作为一种权宜之计，关键是要加强可流转的集体建设用地的规范登记工作，若涉及土地权属争议，依法进行确权后再予登记。

    （三）、关于流转收益分配及监管机制的完善

    土地收益分配及管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题，关系到集体建设用地使用权制度运作的利益保障机制，只有建立合理的收益分配及管理机制，才能最终达到保护农民利益、规范土地流转的目的。原则上，在集体建设用地流转收益分配中，国家（政府）作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以税收方式对流转收益进行调整，以及取得一定服务费用与建设用地增值收益分割额；农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益；农民个人从集体收益中分配，但集体收益分配由村民大会表决。然而，广东《办法》既没有明确基层政府或县市政府与农民集体之间的收益分配关系，也没有明确农民集体和农民个人之间的分配比例，故实际运作中会遇到难以克服的障碍。另外，涉及乡镇集体土地流转收益分配，由于乡镇政府与乡镇集体资产管理代表混为一体，极易导致集体建设用地流转收益成为乡镇财政收入的补充来源，其使用管理更缺乏相应的制约监督，无法提取相当部分用于农民的社会保障。同时，在集体建设用地流转收益分配管理中，欠缺一套公开透明且行之有效的监督机制，否则容易产生部分村干部侵吞或挪用集体资产的行为，关键是要规范包括乡镇政府、村民财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及方式程序。