2、行政机关的适应问题。对于把抽象行政行为纳入司法审查的范围，有人提出，把抽象行政行为纳入司法审查，使得行政机关的行为几乎全部置于司法监督下，有碍行政效率的提高和行政目标的实现，将会使行政机关感到无所适从。这是片面的，行政管理和行政执法活动当然要追求效率，但这个效率的提高应当建立在法治的基础上的，如果抽象行政行为偏离了这一前提，难以想像其所追赶求的效率还有何意义。行政管理的实现与抽象行政行为接受人民法院司法审查并不矛盾，相反将抽象行政行为纳入人民法院的司法审查的范围，能更好地实现行政管理的目标。对于合法、合理的行政行为，能很好地运用司法权力予以维护。

　　3、人民法院的承受能力。有司法实践中，有很多人会有这样的顾虑：行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有考验，而且几年来的司法实践也反映了人民法院所遇到的阻力重重;如果再将抽象行政行为纳入司法审查，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏现已取得的成绩和开创的局面。笔者认为，多年的行政诉讼司法实践让人民法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平较行政诉讼初期有了很大的提高。再加上我国几年大量的法律、法规的制定、实施，为人民法院审查抽象行政行为合法与否提供了立法依据上的有利条件。引起行政纠纷的抽象行政行为，往往与被管理者的相对人的权益有直接利害关系，在规范性文件中往往设定、变更或消灭相对人的权益，其合法性有待探讨。我国的国家机关授予了审判机关具有独立审判权，必然要秉着公正、公平的原则审理诉讼案件，不能因为有可能会加重负担而将抽象行政行为排除在人民法院受案范围之外。将抽象行政行为纳入司法审查，人民法院必然要经过一个适应的过程，总不能因为惧怕适应而使国家的法制建设停滞不前。

　　三、国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定

　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中。○9

　　(一)美国

　　在美国行政机关的所有行政行为都在法院的司法审查范围之内，行政立法必须符合不得越权原则和行政行为合理性原则。根据美国法律的规定还将法院对违宪审查的原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。抽象行政行为被作为普遍受审查的行为，但并不是所有的抽象行政行为都受司法审查，法律规定不予司法审查的行为和行政机关的自由裁量行为不在可诉范围之内。行政行为可以受司法审查的原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。⑩“一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时，按照法律的规定进行法定的审查。在法律无规定时，进行非法定的审查”。 ⑪

　　(二)英国

　　在英国行政机关的行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可以行使审查权。法官在对行政行为进行司法审查时除不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权外可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的立法意图。英国对政府抽象行政行为的审查是非常广泛的。

　　(三)法国

　　在法国，行政诉讼范围由判例而不是由成文法来确定。法国对授权立法进行监督主要是通过宪法委员会和行政法院来实施的，法国宪法委员会是根据1958年宪法设立的，是宪法所规定的基本权利的的基本保障机构。法国授权立法是由宪法明确划定的。宪法委员会采取事前审查方式，对议会授权法进行监督，法律获得颁布之前，总统、总理、众议院和参议院议长或60名参众议院议员将议会通过的、有合宪性争议法律、包括授权法提交宪法委员会审查。法国行政法院有权对行政部门基于议会制定的法律、条例进行审查，这种审查既包括事前审查又包括事后审查。

　　从以上考察比较中可以看出，尽管各国对抽象行政行为可诉性的表现形式不一致，但我们不难发现它们有着共同之处：第一，外国法院都把抽象行政行为纳入受案范围，同时指明了并非所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围。第二，通过最高立法机关予以确定——法院对抽象行政行为具有审查权。

　　相比这下，我国《行政诉讼法》中第十二条规定的法院不受理行政诉讼的情形把抽象行政行为也归纳进去。这实际上就使部分行政权游离于法院监督的范围，存在着司法审查上的空白，为抽象行政行为的违法提供保护伞。借鉴国外对抽象行政行为诉讼制度的有关规定，对我国应如何构建抽象行政行为可诉性制度提供思路。

　　四、构建我国抽象行政行为可诉性制度的思路及设想

　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法律制度建设的完善，目前我国受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法、司法权相对薄弱的国情现状。⑫ 因此，为平衡我国的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，就在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围。笔者认为，行政诉讼的受案范围越小，司法审查的空白就越大，反映行政权在实质上大于司法权，这势必导致权力制约机制的失衡。我国行政诉法把抽象行政行为排除在人民法院的受案范围之外，实际上是对审查权的限制，几年来的审判证明，现有的审判监督是残缺的、不完整的。这就需要我们对其进一步完善。

　　(一)确定具有可诉性的抽象行政行为的范围。对抽象行政行为进行审查必须确立相应的审查范围，否则必然会出现随意性，从而影响审查的法律效果。从权力制衡的角度来看，似乎将所有行政行为纳入行政诉讼范围才合理，才能更加完整地保护公民合法权益，并且，作为“法律帝国首都”的法院也应该对行政机关的一切行政行为有监督权，然而世界各国的行政诉讼制度，并非行政机关的全部抽象行政行为都是可诉的。从理论和实践上来说，对于行政权和司法权的分离，就必然有一部分行政权游离于法院监督的范围。因为过份侵略性的司法审查会因为民主的特质而受批判，当法院侵略性地使用它们的审查权力时，它们有可能破坏行政机关对公民的愿望作出合法反应的能力。⑬ 所以对行政机关实施的高度政治性和政策性的行为，法院保持一定的克制和尊重是必要的，故将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围并不科学也不现实。从目前的实际情况看，我国《立法法》只就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法律的审查程序，对规章以下的规范性文件违反上位法的规定，缺乏一个有效的启动程序。而将其都集中到全国人大和国务院解决又不现实，也容易造成宪法和法律的落空，不利于对公民权益的保护，所以将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，才是最大限度地保护行政相对人的合法权利，促使行政机关依法制定具有普遍约束力的规范性文件。