《实施条例》(下称《条例》)目前已经有了比较成熟的基本思路，进入了收官阶段。

　　日前，结合刚刚结束的全国行政复议工作座谈会上透露的相关信息，参与《条例》讨论工作的清华大学法律系教授、中国法学会研究会常务理事于安向《第一财经日报》谈到了《条例》的起草历程。

　　行政复议利用率低

　　行政复议指公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定。

　　在全国行政复议工作座谈会上，国务委员兼国务院秘书长华建敏指出，各级行政机关必须切实维护人民群众的行政复议权，切实解决行政复议“告状难”问题，绝不允许以任何理由或借口把合法的复议申请挡在大门外。

　　据新华社报道，目前行政复议工作面临不少问题。有的地方和部门的领导不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题；有的地方和部门不积极受理审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿，敷衍塞责，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，70%的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议。

　　“从律师接案的角度看，人们现在对于行政复议是心存怀疑的。”北京泰福律师事务所律师周伟伟告诉本报记者，有些行政单位在违规行事的同时甚至明白地告诉当事人“行政复议对它们根本没有用”。这些行为使得普通百姓认为官官相卫，所以宁可选择信访而放弃自己的行政复议权利。

　　据统计，全国每年信访案件平均逾1000万件，而行政诉讼和行政复议案件分别不超过10万件。

　　于安认为，老百姓更多地选择信访这一非正当程序而放弃法律和行政的正当程序，直接表明我国的行政复议制度和行政诉讼制度是有严重问题的，它一方面脱离当前社会实际，另一方面纠缠在一些法律概念的形式上，容易让相关部门逃避责任，“急需改革完善。”

　　起草三年余思路趋成熟

　　“改革的一个重要前提就是要让正当程序为普通群众理解和接受，这就要求规范执法主体的行为，而这也恰恰是《条例》的意义所在。”于安告诉本报记者，《条例》的起草工作其实已经有3年以上的时间了。在这3年多时间里，国务院对该工作高度重视，将此前实施了近4年的《行政复议法》进行了详尽的经验总结和论证，同时征集各方面的意见加以概括。

　　据悉，今年以来，国务院各部门加快行政服务中心建设步伐，目前已有10个部门和单位设立了行政服务中心。

　　另外，国务院此前已经批准将行政复议的机构升格，由原来的国务院法制办政府法制监督司下面的一个处升格为司局级单位——行政复议司，来专门负责该工作，目前该单位已经步入正轨。

　　于安认为，作为基本法，《行政复议法》规定的内容比较宽泛。一直以来，各个部门所依据的都是其根据各自情况所制定的内部实施办法，这就导致一些部门本着“多一事不如少一事”的心态予以应付。

　　在具体操作过程中，由于没有统一的《条例》，很多单位常轻易拒绝受理行政诉讼案件，它们的依据是诸如“内部行为、外部行为、具体行为和抽象行为”之类模糊的概念，使很多当事人选择放弃正当程序。

　　于安说，《条例》本身是对法律的细化，它将会明确行政复议的受案范围标准等实施规范问题，从而使得这些单位不能再相互推诿。

　　至于《条例》什么时候能够进入议事日程，于安告诉记者，“应该会很快”，但要等国务院对草案本身进一步细化之后才能确定。