其次是对民事纠纷做出其他处理的行为。此处所谓其他处理行为，是指除了调解这种处理方式以外的其他处理方式。当前，我国的一些相关法律规定，如最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》等都作出了行政机关对民事纠纷的处理行为只有两类可以排除于行政诉讼之外：调解处理和仲裁处理形式。那么，行政复议中排除的除调解行为外，是否还有法律规定的仲裁行为呢？笔者认为，所谓对民事纠纷的其他处理，在现有法律规定的制度方面，就是行政机关主持下的仲裁形式，如劳动争议仲裁。而且，《行政复议法》第8条第2款也明确，对其他处理不服的“依法”申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。此处所依之法，应是全国人大制定的法律，不包括法律以外的法规、规章等，因为仲裁事项和诉讼事项本身只有法律才可以设定、修改。《行政复议法》明确规定的否定列举就是以上两类行为或事项。那么，是不是除了这两类以外的全部具体行政行为或与行使行政职权有关的具体行政行为都在行政复议范围之内呢？如果仅从《行政复议法》第2章的条文文字规定来看，应当是这样。道理很简单，复议法明文排除的也只有这两类行为。实际结果真是这样吗？恐怕无论是学者还是执法部门都不会同意的。人们不会轻易接受这个结果，是因为毫无疑问，人们认为有一些行为或事项也不在行政复议之中，而在这些行为或事项当中，有些就是具体行政行为，有些虽然不是具体行政行为，但却是行政机关实施的与职权有关的行为，在实践运用上是很难予以区分的。

    （三）刑事措施与行政复议范围的关系

    行政复议范围限于与行使行政职权有关的具体行政具体行为，即具体行政行为，而具体行政行为是由行政机关、授权组织实施的，二者拥有和行使行政职权应当说是独有的和理所应当的，在行政管理和行政事务等相关问题中运用其拥有的行政职权亦是顺理成章的。但是，在具体的实践操作中，有一些特定的行政机关，一方面作为人民政府的职能部门，执掌一定的行政职权，管理一定的行政事务；另一方面，它又执行一部分所谓的刑事事务，拥有所谓的刑事司法权。在我国的行政机构体系中，像这样的行政机关有许多，诸如公安机关。这些行政机关执行其职务的法律行为，有的被认为是行政行为，有的则不被认为是行政行为而是刑事措施或行为，而刑事措施或行为依据复议法的精神是不在复议范围之内的。

   （一）关于刑事行为、行政行为的理论观点

    对于公安机关这个行政机关来说，既有行政职权也有刑事侦查措施权，这是两种不同性质的权力，这个观点在法学理论上是普遍被承认的。“依照我国刑事法律和行政法的规定，我国公安机关既是刑事侦察机关，又是公安行政管理机关，既有对刑事犯罪分子的刑事侦察权，又有对一般违法人的行政处罚、等行政权，刑事侦察主体和行政主题的双重身份合一带来了从行为主体上的识别其两类行为的困难。”②“笔者认为公安机关的职权包括公安行政执法权和公安刑事执法权两个方面。与此相适应，公安机关依法实施的职权行为也包括行政执法行为和刑事执法行为。”③由此可见，人们很清楚以下的结论是：刑事侦察权与行政职权是两种不同性质的权力，各行为是两种不同性质的行为。那么，对于这不同权力、不同行为又该如何划分呢？理论上主要有以下观点：

   1. 根据行为的种类或形式标准进行区分。

   2. 根据实施行为的程序标准区分刑事行为与行政行为。

   3. 根据行为的法律依据标准进行区分的观点。

   4. 根据行为所要达到的目的为标准进行区分的观点。

   5. 根据行为过程的最终结果标准区分的观点。

   6. 根据公安机关行使权力内部机构标准进行区分的观点。

   （二） 司法实践提出的标准

    在法律规定与司法解释中，较长时间没有对刑事与行政行为区分的规定与具体解释，但在实践中，各复议机关和法院都面临着对“区分”这一问题的处理。在做法上可以说很不统一，由于认识与理解的不同，标准似乎差异也很大，有的是以公安机关的立案程序来认定的，有的是以公安机关采取的措施的种类来认定的，也有的还要对案件实体问题进行审查并以此来认定。从最高人民法院在《最高人民法院公报》中登载的一些案例中，可以看到在这方面的努力和意图。虽然这些案例没有判例那样的拘束力，但是经最高人民法院审判委员会讨论通过的案例，对各地法院审判工作是有指导意义的，通过对这些指导、示范作用的案例进行分析，我们不难发现关于刑事行为与行政行为区分的一些原则与思路，这对于我们理解这一问题是有启示的。这里有个案例值得分析：

    被上诉人黄梅振华公司于1993年4月初，与黄梅县工商联建公司签订钢材订货合同，合同约定被上诉人于1993年4月24日前向黄梅工商联建公司提供钢材200吨。同年4月5日，被上诉人从信用社贷款74万元，4月22日在鄂州市购买钢材193.27吨，分装在两船停泊在鄂州市熊家沟码头待运。当日下午3时许，上诉人黄石市公安局刑侦支队工作人员到码头将正在办理结算手续的被上诉人所聘副总经理张卖席带走，并口头通知码头管理部门两船钢材不得离港。被上诉人法定代表人桂林风闻讯后，即与监督该项贷款使用情况的信贷员赶到黄石市，并于4月13日从上诉人处得知，张卖席在原任黄梅县进材供销经理期间，在与瑞安生资公司等单位的经济活动中，拖欠贷款，涉嫌诈骗被收容，其经办的上述钢材被扣押。桂林风当即向上诉人表明：黄梅振华公司成立于1992年11月，张卖席1993年2月才受聘于本公司，其与瑞安生资等公司发生业务往来时，本公司尚未成立，被扣钢材是本公司贷款所购，与张卖席被控行为无关。随后，又向上诉人出示了银行贷款凭证及购买钢材发票等有关证明材料，请求放行被扣钢材。上诉人未与理睬，并于1993年4月15日出具“扣押物品清单”，将两船中大船的全部133.38吨运至黄石市继续扣押。被上诉人多次请求解除扣押，上诉人未与解除。在此期间，张卖席之妻为了使丈夫能够被解除收容审查，筹款10万元送交至上诉人，上诉人提出要交40万元。上诉人拟就地处理钢材不成，又多次动员瑞安生资公司买下所扣钢材，以低偿张卖席之欠款，并迫使被上诉人将钢材卖给瑞安生资公司，为张卖席还债。1993年4月29日，上诉人通知瑞安生资公司到其办公室与被上诉人签定合同，在瑞安生资公司与张卖席之间欠款尚不清楚的情况下，主持并参与双方“定货合同”的签订，并在合同签证单位处盖章。钢材价格、运费承担及汇款数额等亦由上诉人确定。同年5月12日，瑞安生资公司将24万元汇到上诉人帐户，当日上诉人将张卖席解除收容审查。5月20日，上诉人未通知被上诉人到场过磅，即将所扣钢材交付瑞安生资公司。此后，被上诉人多次向上诉人索要货款，上诉人先后三次退给被上诉人13.3万元。其余款项仍留在上诉人处，其中部分款项已被其使用。最高人民法院认为，上诉人黄石市公安局以张卖席涉嫌诈骗被收容审查，需要进行刑事侦察为名，扣押了被上诉人黄梅振华公司所购钢材，其行为无论事实上或者法律上，均不属于刑事诉讼法所规定的侦察措施。上诉人在对张卖席收容审查的同时，以同一事实和理由扣押被上诉人财产，被上诉人对扣押财产不服依法提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定的受案范围。上诉人明知所扣钢材既非赃物，亦非可用以证明所称嫌疑人有罪或无罪的证据，而是被上诉人的合法财产，与其所办案件无关，却继续扣押，拒不返还，并一手操纵被上诉人与无任何经济关系的瑞安生资公司签订经济合同，用被上诉人合法财产为他人还债，违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》第8条关于“对于扣押的物品、文件、邮件、电报经查明确与案件无关的，应当迅速退还原主或者原邮电机关”和公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济案件处理的通知》第2条“对经济纠纷问题，应由有关企事业及其行政主管部门，仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要干预，更不允许以查处诈骗等经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题”的规定；由此给被上诉人造成的经济损失，应当由上诉人依照《行政诉讼法》第67条第1款的规定，承担赔偿责任。该案是公安机关依职权形式实施的强制措施，被法院认为不属于刑事强制措施而属于行政强制措施，并给我们提出以下几点启示：