关于规定具体许可的问题(2)
www.110.com 2010-07-19 15:04
三、规章的规定权
这里的规章包括国务院部门规章和地方人民政府规章。国务院部门规章是根据法律、行政法规制定的规范性文件;地方政府规章是根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。无论是国务院部门还是地方人民政府,其主要职能还是执行法律、法规,进一步落实法律、法规的规定。有时法律、法规制定得比较“粗”,如果不进一步细化,执法人员不好掌握,执行起来可能会乱,因此,需要规章进一步具体化。本法规定规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,赋予规章行政许可规定权,以保证法律、法规的贯彻实施。
这里的“上位法”是指法律效力等级高的法。由于制定机关不同,法的效力等级也不同,在不同的效力等级的法之间,效力等级高的为上位法,效力等级低的为下位法。如在法律与行政法规之间,法律是上位法,行政法规是下位法;在行政法规与地方性法规之间,行政法规是上位法,地方性法规是下位法。对于国务院部门规章来说,法律和行政法规是上位法。对于地方政府规章来说,法律、行政法规、地方性法规都是上位法。
本法没有赋予国务院部门规章的设定权。在审议中有不同意见,有意见的认为,应当给部门规章一定的行政许可设定权,其主要理由是:(1)在我国目前的法律体系中,部门规章与地方政府规章在效力上处于同一位阶,在设定行政许可方面应当处于平等的地位,如果给地方政府规章设定权,就应当给部门规章设定权。部门规章作为我国法律体系的重要组成部分,其内容是公开、透明和规范的,并已成为各部门依法行使行政管理权的重要依据;(2)随着社会经济的不断发展,需要政府管理的事务越来越多,有些事项必须实行行政许可,但制定法律、行政法规需要一个较长的过程,应当允许各部门不断探索和调整自己的管理形式和方式,不必事事都要经过国务院讨论、决定;(3)在有些行政管理领域,法制还不健全,大量的执法依据是中央和国务院的文件,包括中办、国办、中宣部的有关文件和部门规章。如果这些文件设定的行政许可都不能作为执法依据,一时间国家法律又不能出台,管理上就会出现空档,行政管理就会出现无法可依的局面;(4)我国已加入世贸组织,为了保护人民健康,维护国家利益,需要利用部门规章的形式及时采取一些有针对性的技术贸易措施,设定必要的行政许可,如果不分情况,区别对待,一律禁止部门规章设定行政许可,在今后的管理中有可能陷于被动;(5)赋予部门规章行政许可设定权,只要按照合法、合理、效率、责任、监督的原则,通过严格行政许可的设定条件,建立规范的行政许可程序和监督机制,就能保障和监督行政机关有效实施行政管理,实现政府职能的转变。另一种意见不赞成赋予部门规章行政许可设定权。理由是:(1)在设定权问题上,要继续体现行政许可制度改革的精神,政府管该管的,放开不该管的,不能干什么都要发许可证,政府不能变成万能的政府,要尽量减少许可;(2)许可太多,会影响效率。现在企业工商登记的前置审批太多,地方政府要营造好的投资环境,要求工商行政部门快发执照,但这些前置的许可程序又不能少,给工商企业登记带来很多问题;(3)在市场监管上,应当加强事后监督,减少事前许可;在设定权上,所有许可事项,只要两道手续,搞二重奏就可以了。原则上应当取消部门规章和地方政府规章的设定权。
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