起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案,拟设定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
本条是关于起草单位对拟设定的行政许可要听取意见,并向制定机关说明设定行政许可的必要性和对经济、社会的影响评价的规定。
实践中,行政机关争许可权、收费权、罚款权的现象比较多。行政机关对搞行政许可有积极性,一讲管理,就是搞行政许可,利用行政许可收费。由于我国行政管理性的法律、法规大都是由各部委或者厅局等执法部门起草的,搞行政许可的积极性也反映到起草就要控制。因此,本法对起草法律。法规、规章草案拟设定行政许可的,规定了几种程序性的限制。
一、应当广泛听取意见
立法应当体现人民群众的意志,反映人民群众的意见、要求和建议。起草法律、法规草案是立法的一个环节,也需要体现立法民主的要求。尤其是设定行政许可,限制了公民的权利和自由,更应当让公民参与立法过程。此外,随着行政管理专业性、技术性的增强,立法还要听取各方面专家的意见。总之,立法就是要在各方利益上画杠杠,要保证立法的公正性、科学性,就要协调好全局利益与局部利益、集体利益和个人利益、长远利益和眼前利益等的关系。为了保证立法质量,起草法律、法规草案要听取方方面面的意见,不仅听管理部门的意见,还要听被管理方的意见;不仅要听利益相关人的意见,还要听专家的意见。根据本条规定,听取意见可以采取论证会、听证会等形式。
1.论证会。就是邀请有关专家对草案内容,尤其是一些带有技术性的问题的必要性、可行性、科学性进行研究论证,作出评估,供起草单位和制定机关参考。目前,全国人大的立法听取专家意见主要是以座谈会的形式出现的,以立法论证会的形式不多见。对于座谈会和论证会有什么不同,理论意义多于实践意义。
2.听证会。立法听证会是指由法案的起草单位主持,由代表不同利益的双方或多方参加,对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论,起草单位根据辩论结果,确定草案内容。听证一词来自英国的司法程序,最初指司法听证,后来这一制度从英国传到美国,扩大到立法和行政中。20世纪60年代,西方社会公众参与立法和行政事务的呼声越来越高,美国法律规定了立法听证制度,受到西方社会的普遍认同。目前,立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度。在我国,立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例都规定了听证制度。它是加强立法民主化、科学化的一个重要措施,是我国社会主义民主立法和人民群众参加国家管理的重要形式。但在实践中,立法听证运用得还不多,听证的效果还不显著,立法听证制度还有待进一步完善。立法听证较之座谈会有其优越性,就是透明度高,对问题的调查更深入、更充分。对立法中是否需要设定行政许可进行听证,让管理方和被管理方充分陈述意见和进行辩论,矛盾就会得到比较充分地暴露,立法就会更加切实可行。
此外,还有其他听取意见的方式,如将草案印发各有关部门和单位,书面征求意见,或者将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登,向全社会征求意见。这些是立法机关运用得比较多的形式。
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