第三，适用于不成立的行政行为和无效的行政行为。行政行为因程序违法可能会使其不成立或无效。如我国《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不成立。该法第3条第2款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。不成立和无效的行政行为也可能侵害实体权益。对不成立的行政行为救济不能用撤销，因为撤销的前提是行政行为成立。对无效的行政行为用撤销救济在理论上很难自圆其说。无效的行政行为自始无效，可撤销的行政行为自撤销之日起失去法律效力。撤销尽管可以追溯到行政行为作出之日，但有一点可以肯定，可撤销的行为在被撤销之前该行为在法律上是推定有效的，这同无效行为的自始无效是相矛盾的。这两类行为如改用确认违法，则可以有效回避上述问题。

　　第四，适用于不具有可撤销内容的违法行政行为。程序违法，但实体正确，没有可以撤销内容的，可确认违法。

　　第五，适用于行政程序上的不作为。行政主体拖延履行或不履行，责令其履行已失去实际意义的，可以确认其违法。如行政相对人申请公安机关保护其人身安全，公安机关未履行或拖延履行，而侵害行政相对人人身安全的情形已消除，这样责令其履行已失去实际意义，可以确认公安机关违法。

　　综上所述，纯粹程序违法，适用确认违法比撤销更容易实现救济目的。

　　(2)撤销。非侵害实体权益的纯粹程序违法属于程序要件缺损，是可撤销的行政行为。如未表明身份，未告知，未回避等。这类程序违法是轻微程序违法，因此，不能简单地决定撤销，否则，会导致因行政机关的程序违法致使行政相对人的违法行为得不到法律追究，结果会纵容违法行为的发生，最终必然侵害公共利益。为解决这一问题，有人主张撤销后责令行政主体重作。但是，以程序违法为由决定撤销并责令重作，其结果会陷入以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为的尴尬境地。于是，又有人主张可以参照《行政诉讼法》的司法解释，以违反法定程序为由，撤销具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受《行政复议法》第28条第2款关于对重作行政行为的限制。①但这种做法显然是欠妥的，在《行政复议法》没有作出相关法定解释之前，这款法律规定应该予以执行。也有人认为复议机关以程序违法为由，撤销并责令重作并不违反《行政复议法》第28条第2款的规定。理由是，具体行政行为应该包括认定事实、适用依据、遵循程序和处理结论四个要素，其中任何一个要素发生改变的，都不能视为相同的具体行政行为。因此，只要重新作出的具体行政行为已遵循了法定程序，即使认定事实、适用依据和处理结论三者中与原具体行政行为部分或者全部相同，也应当视为与原具体行政行为属于不同的行为。②这种观点值得商榷，其一，如果行政主体重作行政行为时，又不遵守法定程序，而是作出与原程序不同的程序，其他三个因素没有改变，这样能否视为与原具体行政行为不同?其二，如果撤销的依据是事实认定错误或事实和程序都有不足，行政主体重作行政行为时，只要稍微改变程序，如改变时限，程序这个因素就发生变化了，即使以同一事实和理由作出相同的具体行政行为，按其观点也不能认为是违背《行政复议法》的规定。由此可见，以程序违法