基本案情

　　1998年7月至2002年5月期间，蒋某采用上缴管理费给市政工程公司的方式，以市政公司名义实施道路施工经营活动。经群众举报，2002年11月4日，县工商局以涉嫌“无照经营”为由立案调查。调查查明以下事实：一、蒋某未经工商行政管理机关核准登记领取营业执照；二、蒋某以市政公司项目经理名义对外经营，他与市政公司签订“内部承包合同”，内部合同约定：（一）、蒋某必须执行市政公司与建设单位签订的《建设工程施工承包合同》和补充协议的各项条款；（二）、施工期间，一切施工机具及周转材料由蒋某自理，或由其向市政公司租用并支付租金；（三）、施工中发生的质量事故及安全隐患由蒋某承担责任并支付费用。施工期间发生的职工病、医疗费用及伤亡处理费用等一律由蒋某自理。施工中发生的地方法规性收费，蒋某必须负责缴纳；（四）、施工期间，市政公司派驻工地的技术人员的工资及开支费用由蒋某支付；（五）、蒋某缴纳给市政公司一定管理费，并由市政公司代为扣缴营业税、个人所得税等；（六）、建设单位支付的工程款必须先入市政公司帐户，市政公司依约扣除管理费以及税金、有关钢管、钢模租赁费后一次性付给蒋某；（七）、如果建设方资金不能如期到位，市政公司不负责垫资，由蒋某自行解决资金缺口。按照上述约定，蒋某共承建工程十一个，违法经营数额共计20029268.91元。据此，县工商局于2003年4月18日根据《浙江省取缔无照经营条例》（以下简称《经营条例》）第二条、第三条和第十一条第一款之规定认定蒋某的行为属于“无照经营”违法行为，对蒋某作出警告和罚款60万元的行政处罚。

　　蒋某不服该行政处罚决定，于2003年6月诉至县人民法院。蒋某在行政起诉状中诉称，其作为市政公司的项目经理，有权与市政公司签订内部承包合同，根据建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》（建设部1995年1月7日发布）规定，该行为合法，其在施工过程中的权利义务未超出项目经理的职责范围。施工行为的经营主体是市政公司，法律并没有要求项目经理个人必须具备营业执照，故不存在无照经营行为。并且认为，在县工商局查处本案过程中，国务院颁布施行的《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）已经生效，这时工商局仍然适用地方性法规《经营条例》处罚原告，法律适用显然错误。请求人民法院依法撤销县工商局不当的行政处罚决定。

　　如何认定“无照经营”和适用规还是地方性法规处罚蒋某本案就成为本案的两大焦点。作为县工商局的代理律师，对于这两个要点，我们给出了完整的论述。