在政府采购活动中，招标文件的重要内容之一就是投标保证金条款，而且该条款也成为供应商参与政府采购的资格要求，供应商的投标文件如果没有对采购文件中的投标保证金条款进行响应，必将导致投标无效。但在投标保证金的收取等一些程序上，存在着诸多可探讨的问题。

　　规章层面的规范

　　招标文件中有关投标保证金的规定应当在现有的法律法规基础上进行，可以补充，但绝不能违背。但在我国的《政府采购法》、《招标投标法》中并没有关于投标保证金的相关规定，只是在财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和国家七部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》中做了简要规定。

　　两部《办法》只是部门规章，我国《立法法》第71条第2款规定“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。作为一部下位法，它的发布是为了更好地执行法律、行政法规等上位法的规定，但法律、法规对此还没有作出任何规定的情况下，又何谈“执行法律”?所以，若使投标保证金的收取有法可依，《政府采购法》必须对投标保证金做出相关规定。

　　一种惩罚性的经济制裁

　　18号令并没有对投标保证金作出性质上的界定。它是否具有《担保法》中规定的担保形式的属性?它是一种定金，还是违约金?

　　我国现行的《担保法》规定了五种担保方式：保证、抵押、质押、留置、定金。不过，投标保证金不属于上述任何一种担保方式。

　　依笔者个人观点，投标保证金，是以投标人所交纳的货币或投标人商业信誉为担保，保证投标人在政府采购活动中遵守政府采购相应的法律、法规及相关政策。它在政府采购活动中的作用之一，就是一旦投标人在政府采购过程中违反政府采购程序及存在不诚信事实，所交纳的投标保证金将“不予退还”。这种对投标保证金的处理方式，实质上是对投标人因其在政府采购活动中违反政府采购程序的一种带有惩罚性的经济制裁。

　　视情况确定交纳方式

　　18号令第35条规定：“投标人投标时，应按招标文件交纳投标保证金，投标保证金可以采用现金支票、银行汇票、银行保函等方式交纳。投标人未按招标文件要求交纳投标保证金的，招标采购单位应当拒绝接收投标人的投标文件”。

　　所以，招标采购单位可以视情况在采购招标文件中明确规定投标保证金的交纳方式，若是规定仅以银行汇票的方式收取投标人的保证金，而投标人仍以其他方式交纳，招标采购单位可以拒绝接收该项保证金，且可以依据上述条款的规定拒绝接收该投标人的投标文件。

　　招标采购单位也可以在采购招标文件中明确规定以何种方式退还未中标人的投标保证金，如规定“本账号无法取款，故不能退还现金，必须银行往来”等字样。这样，可以在退还投标保证金的过程中，在不能退还现金的情况下，避免遭受质疑，使采购程序更趋于合理化。

　　三种方式确定数额

　　18号令只是规定投标保证金的数额不得超过采购概算的1%，但并没有具体的规定。在具体业务操作中，在交纳投标保证金问题上出现了多种形式，主要有以下几种方式来确定投标保证金的数额：

　　招标采购单位在招标文件中明确一固定数额作为交纳金额 这种方式的优点在于各投标人所交纳的金额一致，财会人员收取方便。但缺点在于在标书中明确固定数额后，精明的投标人会以这一数额和18号令中所规定的采购概算的1%作为基数，计算出这一采购项目的招标大概底价。显然，这对政府采购工作的健康发展作用是消极的。

　　在招标文件中明确一固定比例，由投标人自行按所投标报价的百分比例确定数额交纳 例如，有的招标文件规定按投标额的1%交纳投标保证金，这样就出现了同一标的物，由于供应商报价不同而交纳的投标保证金数额不等的情况。结果，供应商承担的风险不同，更为严重的是投标保证金的数额泄露了投标人的投标信息，对早投标的供应商是极为不利的。另外，数额不一致，不易于财会人员的收取。

　　也可以由投标人以年为单位交纳一定数额的投标保证金 笔者认为，这不失为一种值得推荐的收取方式。由投标人在进入供应商库的同时，交纳不少于一定数额的年费，作为一年的投标保证金，当中标时，此笔款项自动划转为履约保证金，当未中标时，也不退还，作为下一次投标的保证金。如此可以减少收、交双方诸多麻烦。

　　投标保证金的归属

　　“不予退还”的投标保证金是归于采购人、采购代理机构，还是归于财政，在18号令中并没有相关的规定，对这笔款项的归属，集中采购机构在实际操作中做法也不尽相同。

　　笔者认为，这笔款项应归采购代理机构。作为政府采购活动的当事人之一，采购代理机构在政府采购活动中发挥了积极的作用。在代理招标采购业务过程中，受采购人或财政部门的委托，编制招标文件，招标文件以采购代理机构为主体对外发布，投标人对招标公告做出的响应和承诺也都是面向采购代理机构;提供一个平台，负责邀请专家，组织专家和采购人代表一起对采购项目进行评审，并对评审过程和双方所签订的合同作出鉴证;在合同签订后，组织专家对采购产品进行履约验收。可以说，采购代理机构全程参与了政府采购活动。同时，采购人在向代理机构委托了有关业务后，只是参与了相关的评审与验收活动，而不再介入其他的采购程序了;再者，投标保证金事项的设置也只涉及到招标代理机构与投标人之间的权利和义务关系，投标人未违约，招标代理机构就得如数、如期退还保证金，投标人违约，就依招标文件规定不予退还投标保证金。