3、由行政性行业管理转制而来的全国性行业协会

1978年之后，随着我国经济改革与对外开放的启动，在扩大企业经营自主权的同时，企业与企业之间特别是同行业之间的协调作用开始受到国家和企业的重视。以1978年成立的上海包装技术协会、食品工业协会为标志，一种新的由同一行业的工商业企业组织起来的行业协会，逐步步入了当今中国的社会、经济舞台。1983年成立的中国汽车保修设备行业协会，为一家全国性的行业协会。1986年以后，由被撤销、改组或合并的行政性公司与政府行业性职能管理机构转化而来的行业协会相继成立，截至1987年，全国性的行业协会就达到71家。[6]在随后的几年里，原有的国务院属下的纺织工业部、化学工业部、冶金工业部、机械工业部、煤炭工业部等政府行业性职能管理机构也相继进行了改组，一部分作为行业主管局合并到后来新设立的国家经济贸易委员会（现在的商务部），一部分组建为全国性的行业总公司，一部分即为新的全国性行业协会。[7]

（二）我国现行商会体制所存在的主要问题

我国现行的三足分立、多元多层的商会制度格局是长期高度集权和计划经济以及行政主导型政治体制、经济制度和社会管理方式的集中反映。其存在的问题主要表现为以下几个方面：

1、商会的制度功能不明。

商会作为由商事主体依法自主设立的民间性、自治性、规范性、服务性和非盈利性社团法人组织，其基本的制度功能在于实现商人的自治和业内的自律，商会的制度功能包括商会组织的自有制度功能和与其他组织的制度协调功能两个方面。其中商会组织的自有制度功能及商会作为商人自主组建的民间性、自治性社会团体所表现出来的社会自治与内部管理功能，其具体内容包括商会的民主协商功能、自治管理功能、会员服务功能、民意表达功能、政府与民间沟通功能、自治性惩罚功能、居间调解与仲裁功能等几个方面；商会与其他组织的制度协调功能则重点表现为商会在社会公共事务的管理、市场调节、社会利益的分配与矛盾纠纷解决等方面与不同国家机关（立法机关、行政机关、司法机关）、社会自治机构、其他民间性自治力量之间的职能划分与相互关系，等等。如前所述，商会组织是介入国家公权力与商主体私权利之间的一种社会自治组织，商会调整机制本身就是一重要的市场治理和社会利益协调机制，其在营业竞争自律和市场宏观调控方面应当起到桥梁、中介、藕合作用。

但是，由于我国建国以来政界和学界对商会认识的偏差，商会或为作为准行政型组织而依附于国家行政机关，或为一表达政见的人民团体，或为一类似党团性质的民主党派，其政治职能的过分抬高，自然只能使其应有的经济自治和市场调控功能步入萎缩。如现行的三足分立、多元多层的商会制度格局中扮演中国国际商会的中国国际贸易促进委员会实际上长期所充当的就是我国对外经济贸易管理部门的联络、参谋、咨询机构角色。而作为中国民间商会的中华全国工商业联合会其从产生的那一天开始，就不是定位为商会组织，而是为一政治组织性质的人民团体，这从1988年以前的由历次全国性代表大会通过的中华全国工商业联合会章程中可以比较清楚地看出。如《工商业联合会章程》（1956年12月23日通过）第1条规定：“工商业联合会是各类工商业者联合组成的人民团体。”《工商业联合会章程》（1960年2月19日通过）第1条规定：“工商业联合会是在中国共产党领导下，由各类工商业者联合组成的人民团体。”  《中国工商业联合会章程》（1979年10月22日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是在中国共产党领导下工商界组织的人民团体，主要由工商界的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者所组成。” 《中国工商业联合会章程》（1983年11月12日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商界组织的人民团体，主要由过去经营工商业的人员组成。”只是到了1988年以后，才赋予中华全国工商业联合会以中国民间商会的身份。如《中国工商业联合会章程》（1988年11月30日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商业界组织的人民团体，民间的对内对外商会。” 又《中国工商业联合会章程》（1993年10月16日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国工商业界组织的人民团体和民间商会。”再如《中国工商业联合会章程》（1997年11月7日通过）第1条规定：“中国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带,是政府管理非公有制经济的助手。”此一表述直接为《中国工商业联合会章程》（2002年11月）所继承。至于前面所述全国性行业协会，有相当部分就是从原政府行政机构改组而来。不难看出，我国现行的三足分立、多元多层的商会制度尚不是严格意义上的自治性商会制度，其商会组织还处于国家权力或政治组织的襁褓之中，其基本的制度功能自然十分模糊。

2、行政本位主义相当明显。

由于我国现行体制下的商会的法律地位和制度功能所影响，从而使我国商会带有鲜明的行政本位主义色彩。其具体表现为：（1）在商会与国家权力之间，商会远未建立起与国家权力的互动、制约关系，权力过分集中于国家，这表现为商会组织的设立、活动和具体运行，均须取得国家法律和国家特定行政机关的许可，商人结社自由受到法律和制度的各种限制。（2）商会的内部权力不是完全来源于商事主体的授权和内部权力，而是相当部分权力来自于国家或政府，因而商会的治理权带有准行政权的性质。（3）商会内部的组织结构、不同层级的关系和机构设置，基本上也是依照行政区划和行政关系建立起来的。（4）商会组织内部领导人的选择与人事任免尚不能完全独立于政府的决定和任命机制，行政性任命的制度惯例仍然没有根本的改变。（5）商会的治理方式也基本上沿用传统的行政命令、自上而下、文犊主义的管理和工作方式，特别是中央与地方、上下级、总会与分会、总会与行业分会之间的关系，其行政关系的色彩就更加显著。

3、商会内部的权力关系未予理顺。

现行我国的各类商会的内部权力结构基本上是以行政管理本位的模式建立起来的，权力源、权力层级、授权方式、权力配置、权力约束等问题没有厘清，因此，所形成的内部权力机构不能充分反映商会的法律性质和基本职能。（1）商会与会员企业关系的扭曲是其源头问题。在现代自治型商会中，权力的源头应是与会的企业或商个人。但实际上，我国商会的内部权力却大部分来自于政府的授权，它不仅破坏了商会内部权力的平衡，同时也实际上损害了与会的企业或商个人应有的权力主体地位，从而为商会内部的管理高层获得法外或章程规定以外的权力创造了条件。（2）商会内部不同组织层级之间的权力配置关系颠倒。如权力过多地集中于中央、商会总会或上级商会，下级商会、分会、地方商会基本处于无权的、执行的被动地位。（3）商会治理结构中的权力配置极不平衡，商会的法定代表人、负责人和管理高层集中了商会的大部分权力，却没有建立起有效的权力运行监督机制。