仲裁机构国有资产的定性

　　货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。

　　《礼记》

　　王如好货，与百姓同之，与王何有？

　　《孟子》

　　德者本也，财者末也。外本内末，争民施夺。是故财聚则民散，财散则民聚。
 
 　　《大学》

　　邓峰 王家路

　　仲裁机构作为一个自治的独立机构，其财产的管理、使用、分配乃至清算，类似于财团法人或公司制度，该财产依附于仲裁机构的独立主体地位。而中国的情形则是在缺乏这种公私划分的背景下产生的，仲裁机构的主体地位，存在着争议，但大多数的仲裁机构的财产，则来源于国家或政府。这种情况下，仲裁机构在国有资产制度下，面临着一种尴尬的地位：究竟应当按照何种规则判断其财产的“委托管理”的职责？

　　一、仲裁机构国有资产定性的二难

　　按照国有资产管理部门在1994年提出的划分，基于目的的不同，而将国有资产划分成：行政性国有资产、经营性国有资产和资源性国有资产。在这个三分法下，仲裁机构的财产定性就产生了“中国式迷局”。由于中国的仲裁机构基本上都是政府主管部门设立的，因此：首先，最初的财产常常是政府拨款或划拨具体有体财产形成的；其次，大多数的仲裁机构都陆续得到政府财政的支持，或者以年度拨款的方式，或者一次性拨款的方式；第三，还存在着仲裁机构向政府财政或者在政府支持下取得贷款的方式。这些财产，既包括有体物也包括无体物，对这些财产的定性，直接影响着对仲裁机构的行为评价和责任方式。
 
　　如果仲裁机构仍然属于事业单位，在理论上似乎可以套用“非经营性国有资产”，而这也是相对比较接近仲裁机构的传统特点的，通过对国有资产的占有和使用完成特定的职能或社会服务。但事实上，问题要复杂得多。如果按照事业单位来对待仲裁机构，甚至其资产的管理采用行政管理的方式，甚至如同有些极端主张所要求的，采用行政式的收支两条线，或者是法院式的“提留”方式，或者是由财政部门来进行直接财务管理或直接设定规则的方式，就会造成对仲裁机构性质的改变。实际上是将仲裁机构的财产按照非经营性国有资产来进行管理。

　　这种做法会造成直接违反仲裁法，比如，“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系”，显然，一个独立的机关，其财产及其管理并不独立，姑且不说是否符合“无财产、无人格”的传统法律理论，就会直接造成上下之间的隶属关系，丧失仲裁机构的独立性。这是因为如果财产管理制度上采用行政性国有资产管理模式，意味着如果仍然坚持仲裁机构的独立性，而又不采取经营性国有资产的监督管理方式，授权———命令规则就无法判断。如果授权———命令规则无法判断，就会造成仲裁机构的资金和财产使用，和仲裁机构的独立性相冲突，也无法判断仲裁机构管理者的处置资产的行为的正当性。行政性国有资产只有法定义务，或者说只有利益冲突义务，而不存在着注意义务，这和独立组织的特性是不相吻合的。同时，仲裁机构的价值和权威来源于仲裁员的素质和独立裁判，行政化管理仲裁机构的收入、分配，必然会造成仲裁员的不独立，造成管理人员对仲裁员的加强控制，从而根本上丧失仲裁的信用、信誉和权威。因此，如果将仲裁机构的资产管理采用行政性事业单位，就一定会导致仲裁机构丧失独立性。

　　如果仲裁机构丧失独立性，自然仲裁的权威不再存在，而退化成为非独立意志的组织，姑且不说这样的仲裁机构是否还称得上是仲裁机构，还可能会沦为各国的笑柄。仲裁机构在非独立的情形下，和司法调解等有何区别，和公安机关处理一般事故等有何不同？如果职能重叠、冗员堆积，这样的机制设计是否会导致整体上的资源浪费和政府行政成本过高？政府财产并不是天然存在的，而是来自于纳税人的，这是否符合正当使用和正当支出的范畴呢？

　　生拉硬套地将仲裁机构中的国有资产定性为行政性的，就一定会改变仲裁机构的性质，进而改变仲裁协会的性质。仲裁法对仲裁协会的定性是，“中国仲裁协会是社会团体法人”，显然协会是一个社会团体法人，而仲裁机构的资产是国有的，如果仲裁机构不是独立的，那么，将国有资产至于非国有组织之下，至少要有严格的边界界定协会的功能，不能作出任何妨碍到国有资产的决议，这在逻辑上就会形成混乱。

　　那么维持仲裁机构的独立性，将仲裁机构所属的财产按照经营性资产来对待呢？包括一些错误观点，如将“国有资产流失”的说法延伸到仲裁机构来。如果按照经营性资产来对待仲裁机构的国有资产，由于存在着“法人财产权”，在一定程度上解决了独立人格、财产、行为评价、激励制度和法律责任之间的冲突。但是这会造成更大的问题：仲裁机构究竟是什么机关？

　　显然，营利性的目标和仲裁的特性之间是冲突的，为国有资产“保值增值”的目标更不符合作为社会资本、公共产品提供的仲裁的特性。同时，过多地对仲裁机构的国有资产进行了登记、审批等一系列不必要的规制。进而，由于法律同时审查忠诚义务和注意义务，对仲裁机构会造成管理人员的职责过重，而和仲裁机构的价值在于仲裁员的独立裁判冲突。

　　如果按照“资源性国有资产”来界定仲裁机构中的国有资产，由于资源性国有资产尽管所有权属于国家，但政府仅仅是通过规制、许可、特许合同等方式来进行勘探、开发、开采等执照的方法，以及收取资源的使用费，这种管理和仲裁机构对国有资产的使用相比，在组织的独立性、财产的独立性上，庶几近似。但是资源性国有资产的管理模式，不能解决政府对仲裁机构的初始或后续投入、拨款、扶持等方面的资产定性。

　　政府对仲裁机构的初始投入，持续性拨款、政策性贷款或者扶持等是否应当用同一种性质的国有资产来加以界定，也是值得深入探讨的。如果按照经营性资产，所有这些都会被认定为国家对组织的投入并记入成本，作为国家在其中的股份或出资，用来与收入相对比，以评价管理人员完成目标的绩效。如果属于行政性资产，要依赖于这些财产的使用性质，比如用于工资的发放和用于固定资产的购买是不同的，前者并不会产生国家对此据以计算产权和收益的作用。