原告湘乡市人民防空办公室（以下简称湘乡市人防办）。
法定代表人周某某，主任。
委托代理人李某甲，副主任。
被告湘乡市物价局。
法定代表人潘某某，局长。
委托代理人彭为民（特别授权）：副局长。
委托代理人李某乙，副局长。
湘乡市人民防空办公室不服湘乡市物价局2006年6月20日对其作出的湘乡价检处字（2006）X号行政处罚决定，于2006年11月1日向本院提起诉讼，本院于2006年11月1日予以受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知、举证通知，并依法组成合议庭于2006年11月22日公开开庭进行了审理，原告委托代理人李某甲、被告委托代理人彭为民、李某乙到庭参加诉讼，本案现已审理完结。
湘乡市物价局经调查认定：湘乡市人防办在2004年1月—2005年12月期间向湖南万隆房地产置业有限公司（以下简称万隆公司）超标准收取“公共人防工程维护费”x元，向湘乡四中（属农村集镇）收取人防易地统建费8000元，其行为违反了湖南省物价局、湖南省财政厅湘价费（2001）X号文件之规定，属于“超出收费许可证规定的标准和范围收费”的价格违法行为，在责令湘乡市人防办在规定期限内将多收价款退还原交费者而湘乡市人防办未在规定期限内组织清退，依法认定多收价款x元为违法所得论处。根据《湖南省行政事业性收费管理条例》和《价格违法行为行政处罚规定》的有关规定，于2006年6月2日对湘乡市人防办作出行政处罚决定：一、责令改正；二、没收违法所得x元。并告知如不服该决定，在接到处罚决定书之日起60日内向湘乡市人民政府或湘潭市物价局申请复议，复议期间，本决定不停止执行。
被告在法定期限内向法院提供了作出被诉具体行政行为的证据，依据：
1、湘乡市人防办2004年12月29日向万隆公司开出的“湖南省收费基金收款收据”第③联（记帐联，作收款人记帐凭证）该联收款项目栏注明“人防工程维护费”，收费性质为行政，征收标准为年度工资总额0.4%，金额为8万元，票号为湘财统字（2004）x号。
2、湘乡市人防办2004年12月29日向万隆公司开具的与证据1票号及征收金额相同的湖南省收费基金收据第②联（收据联，作付款人报销凭证），该联收款项目栏注明为“易地建设费”。
3、湘乡市人防办人防工程维护费收取情况登记表，记载2004年12月21日收取万隆公司x元。
4、湘乡市会计核算中心记帐凭证，汇缴科目为公共人防工程维护费，单位为湘乡市人防办。
以上1、2、3、X号证据用以证明湘乡市人防办收取万隆公司8万元系“公共人防工程维护费”。
5、湘乡市人防办2004年6月7日向湘乡四中开具的湖南省收费（基金）罚款缴款凭证第⑥联（存根联），票号为湘财统字（2002）x号，收款项目为人防易地统建费（四中办公宿舍楼），收费性质为行政，收费标准为8元/m2，金额8000元。
6、湘乡市人防办2004年6月10日对湘乡四中人防工程易地统建费收取情况登记表记载收取湘乡四中易地统建费8000元。
以上5、X号证据用以证明原告收取湘乡四中人防工程易地统建费8000元。
7、2006年4月21日湘乡市物价局对湘乡市人防办下达的《检查通知书》，内容是决定对湘乡市人防办的价格行为进行检查。
8、2006年4月25日湘乡市物价局对湘乡市人防办主任周某某的询问记录，内容是周某某介绍湘乡市人防办的收费项目及收费标准，并对农村集镇收取了易地统建费。
9、湖南省物价局向湘乡市人防办核发的行政事业性收费许可证（证号为湘C—3017）。该证核定收费项目为易地统建费和公共人防工程维护费，按湖南省物价局、湖南省财政厅湘价费（2001）X号文件执行，其中人防工程维护费中按湖南省人民政府湘政发（2002）X号文件规定单位内部有人防工程的可在全额缴纳的人防工程维护费中申请返回25%。
10、湘乡市物价局2006年5月10日对湘乡市人防办下发的检查登记表，内容有2004年1月—2005年12月期间向农村集镇（湘乡四中）收取人防易地统建费8000元，向万隆公司收取公共人防工程维护费x.00元。
11、2006年5月24日湘乡市物价局对湘乡市人防办下发的《责令返还多收价款通知书》[湘价检返（2006）X号]及送达该文书回执。
12、2006年6月12日湘乡市物价局对湘乡市人防办下发的《行政处罚事先告知书》及该文书送达回执。
13、2006年6月20日湘乡市物价局对湘乡市人防办作出的行政处罚决定书及送达该文书回执。
14、2006年9月28日湘乡市物价局对湘乡市人防办的告知书，要求湘乡市人防办在2006年10月10日履行缴纳违法所得款x元及逾期缴纳加处罚款x.60元的义务。
15、湘乡市人防办2006年5月10日的书面意见，证明湘乡市物价局已告知其享有陈述、申辩权，并且湘乡市人防办亦在实际行使相关权力。
以上7～X号证据证明原告作出的具体行政行为已履行了应尽的告知义务和应当遵守的法定程序。
16、湖南省物价局、湖南省财政厅《关于重新发布全省人防系统行政事业性收费项目和标准的通知》[2001年3月27日湘价费（2001）X号文件]。
17、2000年4月27日国家发展计划委员会，财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》[计价格（2000）X号文件]。
18、2005年9月中国城市规划设计院研究作出的湘乡市城市总体规划范围（2004—2020年）。该文件第2条未划定泉塘镇（湘乡四中所在地）为城市规划区内，确定湘乡城市规划区为城区四办及东郊乡和育塅乡X村、育塅村X村。
19、国务院《价格违法行为行政处罚规定》（国务院X号令2006年5月1日施行）。
20、2002年6月3日湖南省人大常务会通过的《湖南省行政事业性收费管理条例》。
21、万隆公司的营业执照及附件，载明该单位私营的股份有限责任公司，用以证明对该公司应按个体工商户标准征收人防工程维护费30元/年。
22、《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定和《行政复议法》第19条规定及国务院法制办对《国家计委关于请明确的法律效力及价格行政处罚适用复议前置程序问题的函》的复函。该复函对复议前置作出了明确规定，用以说明湘乡市人防办不享有向人民法院提起诉讼的权力。
23、2006年9月21日湘乡市人民政府作出的准予湘乡市人防办撤回行政复议请求裁决书，并裁决湘乡市人防办不得以同一事实和理由再申请复议，证明湘乡市人防办自愿放弃复议权。
24、1999年4月19日国务院法制办公室对《国家计委关于请明确国家行政机关收费管理执法主体问题的函》的复函（国法函[1999]X号）文件，用以说明湘乡市物价局对行政性收费具有执法权。
25、国家国防动员委员会、财政部《关于人民防空预算外资金管理规定》[国动字（1998）X号]，《关于印发、的通知》[1999年8月27日国动字（1999）X号]，湖南省物价局、湖南省财政厅湘价费（2006）X号文件（2006年6月29日）。
以上16～X号证据用以证明被告是依据法律及相关规章对原告作出的处罚，适用法律、法规正确。
原告诉称：一、湘乡市物价局所作的处罚决定认定事实错误，原告于2004年12月29日收取万隆公司8万元易地统建费是按湖南省物价局、湖南省财政厅湘价费（2001）X号文件规定的标准和范围收取，为平衡本单位内部岗位目标任务，在取得被告原任局长刘满禄同意后，才将开具发票的存根列出作“公共人防维护费”上缴财政，并不是对万隆公司违法收费；收取湘乡四中的易地建设费8000元也符合湘价费（2001）X号文件和中共湖南省委湘发（2001）X号文件精神；在行政复议期间，被告变更处罚为6500元，考虑到工作关系，原告表示同意并且由被告开具了正式收费票据给原告方，应认定被告已改变其所作的具体行政行为。二、程序错误，被告作出处罚决定已超过处罚时效且在处罚决定作出前未听取原告的陈述、申辩，未告知向人民法院诉讼的权利。三、适用法律、法规错误，被告所出的行政处罚决定所依据的地方性法规和规范性文件未适用具体的条款，造成原告无所适从，违反行政处罚法规定的应适用法律、法规准确，属适用法律错误。综上，请求人民法院撤销被告作出的行政处罚决定并承担本案诉讼费用。
为了支持其诉讼请求，原告向本院提供如下证据：
26、刘满禄（原湘乡市物价局局长）2006年6月4日的证词一份，内容是：经湘乡市人防办领导多次反映与要求，在不违反收费原则的前提下，为平衡帐务，由双方商定同意将易地统建费作人防工程维护费收取。
27、2004年12月29日湖南省收费（基金）罚款缴款凭证（汇总专用，NO：x），收款人：收费局，交款人：人防办，收取万隆公司公共人防工程维护费，性质为行政，标准为年工资总额0.4%，金额8万元。
28、2004年12月29日湖南省收费基金收款收据[号码为（2004）x号]，收款项目为易地建设费，金额为8万元，付款单位为万隆公司，用以证明对万隆公司（行政相对人）的收费行为符合相关规定。
29、2006年6月8日万隆公司出具的证明：内容是湘乡市人防办于2004年12月29日在我公司收费易地建设费8万元属实。
以上26～X号证据用以证明原告对行政相对人万隆公司（经营者）的收费行为及出具的票据（行政行为的载体）符合相关规定，经被告方时任负责人刘满禄同意在汇缴财政部门时仅作调帐。
30、2004年3月9日湘乡市规划管理局对湘乡四中（泉塘镇境内）核发的《建设工程规划许可证》（编号为2004～X号）。
31、2005年7月21日湘乡市人民政府湘政（2005）X号文件关于《湘乡市城市总体规划》的请示及中国城市规划设计研究院文本第16条确定泉塘镇属市X镇体系规模的第三级，属农业服务型结构范畴。
以上30～X号证据用以证明湘乡四中属城镇规划范围，属于易地建设费征收对象。
32、法律法规及规章有：《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城市规划法》、财政部《行政事业性和政府性基金票据管理规定》[以下简称《票据管理规定》1998年11月1日起执行]、《国务院关于违法财政法规处罚的暂行规定》（1987年6月16日国务院发布施行），国务院《违反行政事业性收费和罚款收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（2002年2月12日施行），《湖南省财政监督条例》（湖南省九届人大常委会发布，2000年7月1日起施行）。中共湖南省委、湖南省人民政府、湖南省军区《关于加强人民防空工作的决定》[2001年8月31日湘发（2001）X号文件]，湘乡市委文件湘党发（2001）X号、X号文件《关于市委、市人民政府机构设置的通知》和《关于印发的通知》。
被告辩称：一、被告对原告所作处罚决定不服应先行复议前置，原告放弃复议权，则无权向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法驳回原告的起诉。二、我局经调查认定原告的违法事实清楚、准确，证据扎实充分，适用法律得当，处罚决定程序合法，请求人民法院判决维持我局所作出的行政处罚决定。
经庭审质证，围绕证据的关联性、真实性、合法性，针对证据有无证明效力及证明力的大小，本院对证据作如下认定：
原告对被告提供的证据的真实性、合法性不提异议。但原告对证据18湘乡四中不属城市规划区范围的文件无充分证明力，该文件出台是湘乡市人民政府2005年7月21日上报待批，是指导本市城市建设的法律文件，况且该文件已明确泉塘镇属城镇体系范围，不是收取易地建设费的指导性文件，而湘乡市人防办依据省委（2001）X号文件于2004年6月7日收取湘乡四中易地建设费，并无不当，对此异议本院予以采纳；对证据19认定湘乡市人防办属经营者不当，湘乡市人防办作为主管湘乡市人民防空的行政执法单位，不符合《中华人民共和国价格法》对“经营者”的界定，对此异议本院予以采纳；对证据21认定万隆公司为个体工商户不当，应认定属企业法人，不属个体工商户的范畴，对此异议本院予以采纳。对原告提供的证据26被告提出异议认为湘乡市人防办本身存在违法收费，任何个人不能代表或凌驾于法律、法规之上，不属合法有效的证明，本院认为刘满禄作为湘乡市物价局原任局长所作的说明可视为对湘乡市人防办内部调帐的默认，证明中所述“不违反收费原则”是指对行政相对人万隆公司不得实行乱收费；对湘乡市规划管理局2004年3月9日颁布的湘乡四中的《建设工程规划许可证》说明湘乡四中所在区域已纳入属“城市”范畴，也符合2005年7月21日上报的《湘乡市X镇体系规划》确定的市X镇规划与结构规划确定的范围，被告认为与湘乡市城市总体规划不符的异议不予采纳。原告提出被告变更行政处罚决定为处罚款6500元，并由被告开具了相应票据应视为处罚执行完毕，被告对此予以否认，况且具体行政行为一经作出不得随意变更，对此异议本院不予采纳。
经审理查明，2004年12月29日湘乡市人防办向万隆公司收取“人防易地建设费”8万元，并开出了作为具体行政行为表现形式的湖南省收费基金票据[号码(2004)x]，但该发票非一次书写形式，为平衡内部岗位目标任务，对同一票号的记帐联注明为“人防工程维护费”上缴财政；2004年6月7日对湘乡四中征收易地统建费8000元。湘乡市物价局认定万隆公司属个体工商户，依法只能征收“人防工程维护费”30元/年，湘乡四中不是城市规划区，不属人防易地建设费征缴范围。湘乡市物价局于2006年5月24日向湘乡市人防办下达湘乡检价退（2006）X号《责令退还多收价款通知书》，责令湘乡市人防办在规定期限内将多收价款退还原交费者，因湘乡市人防办在规定期限内未予清退，故对多收价款x元以违法所得论处。根据《湖南省行政事业性收费管理条例》和《价格违法行为行政处罚规定》的有关规定对湘乡市人防办作出处罚：1、责令改正；2、没收违法所得x元，湘乡市人防办不服，于2006年7月21日向湘乡市人民政府申请行政复议后经相关单位协调拟由湘乡市人防办缴纳6500元给湘乡市物价局。据此，原告于2006年9月21日撤回复议申请，并经湘乡市人民政府裁定准予撤回。后湘乡市物价局开出了6500元收据，但湘乡市人防办在收据规定付款期限内未支付该款。因此，湘乡市物价局认为湘乡市人防办对其违法行为的认识不够，要求按原处罚决定执行全额征缴x元及延期缴纳的滞纳金，并向本院申请非诉行政强制执行，湘乡市人防办据此于2006年11月1日向本院提起行政诉讼。
本案争议的焦点：1、原告是否享有向人民法院起诉的诉权；2、对原告的行为进行查处是物价部门还是财政部门行使处罚权；原告的调帐行为是违反物价法规还是财政法规；3、湘乡四中是否属征收易地建设费的范畴；4、万隆公司是个体户还是属企业法人；5、湘乡市物价局对湘乡市人防办的处罚是否已超过时效；6、被告作出具体行政行为适用的法律、法规及规章未适用具体条、款是否作为撤销的理由。
本院认为：第一、原告依法享有向人民法院起诉的权力。
国务院《价格违法行为的行政处罚规定》（国务院X号令）第16条规定，经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服，应当先依法申请复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼，该条规定是“经营者”对价格行政处罚决定不服必须复议前置，而根据《价格法》第3条规定：经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人，湘乡市人防办作为主管全市人防行政执法工作的行政执法单位，不属“经营者”的范畴，因此对湘乡市物价局所作的价格行政处罚决定不服不适用国务院X号令第16条之规定。而且原告的行为发生在国务院X号令施行之前，如适用原国家计委《价格违法行为行政处罚规定》也应复议前置。既然法律、法规对非经营者的价格行政处罚复议前置未作明确规定，则复议权、诉讼权救济途径的选择由被处罚单位湘乡市人防办决定。原告撤回复议申请并不丧失向人民法院诉讼的权力。鉴于湘乡市物价局作出的行政处罚决定未交代原告的诉权，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第41条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年，因此原告的起诉期限应计算至2008年6月20日届满。根据《最高人民法院若干问题的解释》第35条规定，法律、法规未规定行政复议为提起诉讼必经程序，公民、法人或其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理，因此，原告依法享有向人民法院提起诉讼的权力。
第二、原告的行为物价部门不享有行政处罚权。
湘乡市人防办向万隆公司征缴人防工程易地建设费作为其履行的法定职能，其所作出的具体行政行为的表现形式是对行政相对人万隆公司开具的湖南省收费基金票据第②联[（2004）x号]，该联已注明收款项目为“易地建设费”，因此对万隆公司的收费项目及出具的票据符合有关规定，至于收费标准应视万隆公司的经济性质及从事房地产开发的规模依法予以确定。万隆公司不服行政征收决定，依法可以申请复议或向人民法院起诉。人防易地建设费作为财政预算外收入应上缴财政，而湘乡市人防办在上缴财政入库时为平衡本单位内部岗位目标，对应开具易地建设费票据不一次书写，其行为是违法的，尽管向湘乡市物价局原任局长刘满禄作了汇报仍不能改变其违法行为的性质，况且刘满禄的证明在“不违反收费原则的前提下”是要求对万隆公司的收费原则不能随意变更。而湘乡市人防办对万隆公司征收“易地建设费”其收费原则并未变更。根据财政部《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》第18条规定：票据（不含经营性收费）填写必须内容完整、字迹工整，印章齐全，《中华人民共和国会计法》第14条第3款规定：原始凭证记载的内容均不得涂改，《会计法》第42条（3）项规定：未按照规定填制、取得原始凭证或填制、取得原始凭证不符合规定的由县级以上人民政府财政部门限期改正，……上述规定均要求票据填写一次完成且内容一致。同时根据《票据管理规定》第20条（4）、（5）项规定，未按规定使用票据的，擅自转借、转让、代开、买卖、销毁、涂改票据的属未按规定使用票据的行为，根据《湖南省财政监督条例》第4条（6）项规定财政部门对财务会计制度的执行实施监督，因此原告的行为是否违法应由财政部门实施查处。
第三、湘乡四中属易地建设费征收的范围。
湘乡市城市总体规划已由湘乡市人民政府2005年7月21日拟定报批，是指导湘乡城市建设的法律文件。湘乡四中所座落的泉塘镇属于该文件规定的市X镇体系规划范围。根据中共湖南省委、省人民政府、省军区《关于加强人民防空工作的决定》第11条规定：城市及其行政区X镇新建、扩建民用建筑必须按照有关规定同步建设防空地下室，确因地质条件不能修建防空地下室的，由人民防空主管部门审核批准后，按规定交纳易地建设费。同时根据《中华人民共和国城市规划法》第3条规定，城市的界定是指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇，城市规划区指城市市区、近郊区及城市行政区域内因城市建设需要和发展要实行规划控制的区域，其范围由城市人民政府在编制城市规划中划定。湘乡四中座落在泉塘镇，而泉塘镇属本市行政区域内的建制镇，湘乡市规划管理局对该镇的建设纳入规划并进行管理更进一步予以证明。因此，湘乡市人防办向湘乡四中征缴人防易地建设费并无不当。
第四、万隆公司是企业法人而不是个体工商户，该公司从事房地产开发时征收人防规费应适用对企业法人的征收标准。
《城市个体工商户管理暂行条例》第2条规定：有经营能力的城镇待业人员，农村村民及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商经营，依法核准登记后为个体工商户。该条例第4条（2）款规定，个体工商户可以根据经营情况请一、二个帮手，有技术的可以带三、五个学徒。因此，个体工商户是指生产资料属于私人所有，主要以个人劳动为基础，劳动所得归个体劳动者自己支配的一种经济形式，而万隆公司的企业类型属有限责任公司，领取的是企业法人营业执照。尽管在该公司的年检等资料中载明属（私营）有限责任公司，仅说明其非国有资产方作为公司股东，不能作为认定个体工商户的依据。因此湘乡市物价局认定万隆公司属个体工商户属认定事实错误，万隆公司在开发锦绣裕华房地产项目时缴纳人防规费的标准也不应按对个体工商户的征收标准征缴。
第五、湘乡市物价局对湘乡市人防办所作处罚并未超出时效，也没有违反法律程序。
本案中湘乡市物价局对湘乡市人防办的违法行为不享有行政处罚权前面已提及。根据《中华人民共和国行政处罚法》第21条规定：违法行为在二年内未被发现的不再予以行政处罚，法律另有规定的除外。被告认定原告的违法行为发生在2004年12月29日和2004年6月7日，其中湘乡市人防办对万隆公司的征缴行为并未超过二年，湘乡市人防办2004年6月7日对湘乡四中的易地建设费征缴行为发生在2004年6月7日，但湘乡市物价局于2006年4月24日已立案调查，属于湘乡市物价局已发现的“违法”行为，只是尚未作出处理结果，亦不属二年未被发现的违法行为范畴。如果湘乡市物价局具备在本案所涉及事实的行政处罚权，则并未超出处罚时效。被告对原告作出处罚前履行了告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知了湘乡市人防办依法享有的权力，湘乡市人防办事实上已进行了陈述、申辩，被告对原告作出的处罚在程序上遵守了相关规定，但处罚决定未全面适用其行为所违反的相关法律、法规、规章规定及应适用的具体条、款和告知享有行政诉讼的救济途径，属适用法律不当。
综上所述，湘乡市物价局对湘乡市人防办的处罚超出职权，适用法律法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项（二）、（四）目之规定判决如下：
撤销湘乡市物价局2006年6月20日对湘乡市人防办作出的湘价检处字（2006）X号行政处罚决定。
案件受理费550元，由被告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内通过本院或直接向湘潭市中级人民法院上诉，并提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长何耀国
审判员成小南
审判员沈振杰
二00七年元月五日
书记员肖丽
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