上诉人（一审第三人）董XX，男，46岁。
被上诉人（一审原告）舞阳县X乡XX村X组。
负责人张XX，组长。
一审被告舞阳县人民政府。
法定代表人刘XX，县长。
上诉人董XX因舞阳县X乡XX村X组（以下简称XX村X组）诉舞阳县人民政府（以下简称县政府）为其颁发土地证一案，不服舞阳县人民法院（2009）舞行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董XX及委托代理人陈海军、被上诉人XX村X组的负责人张XX及委托代理人张天玺、一审被告县政府的法定代表人刘XX的委托代理人李广亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，1994年12月1日，董XX与时任组长韩XX签订协议书一份，将城关乡X村XX一组的土地长期售于董XX盖房。协议约定宗地为东西宽17.1米，南北长30米；东至张XX，西至麻袋厂，北至生产路，南至荒坑，价格为2000元。1995年2月5日，董XX向城关乡X村民委员会交款2000元，经手人是韩XX。1995年10月13日，舞阳县X乡人民政府土地管理所向董XX颁发了农村居民宅基用地许可证：“准予用地面积为东西长10米，南北长17米；四邻为：东至张XX，西至麻袋厂，南至荒沟，北至生产路；说明栏中要求建房用地户必须按照批准的用地位置、面积和用途施工，不得擅自转让和扩大面积，竣工验收后，凭此证到土地管理部门换取土地使用证”。1999年（具体日期不详），董XX填写了土地登记申请表，申请登记的依据为“老村新规划”。地籍调查表上显示指界人为韩XX与董XX，不显示相关四邻的签名。宗地草图载明，宗地南北长16米，东西长17米；西邻菌种厂，东邻路。1999年3月5日的地籍调查结果审核意见书中内容为：该宗地权属合法，面积准确，界址清楚，符合办证条件，准予办证。土地登记审批表载明：该乡人均耕地1.2亩，每户宅基地标准0.25亩，该户实际用地面积0.4亩，超标0.15亩。1999年11月16日，县政府以宗地草图所载内容为董XX颁发了集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证。2000年8月24日，舞阳县土地房产管理局为董XX颁发了舞房字第x号房权证。
另查明：2008年5月30日，XX村X组以董XX不是本组居民，却私自侵占XX村X组的土地为由向法院提起民事诉讼，法院以董XX在指定期间内不能提供其合法使用该宗土地的相关证据，其行为构成侵权，于2008年8月18日作出（2008）舞民初字第X号民事判决书，限令董XX在判决生效后三十日内拆除其在舞阳县X乡XX村X组土地上的建筑物、附属物。董XX不服该判决向上一级法院提起上诉，并提供了集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证。漯河市中级人民法院经审理后以原审认定事实不清，证据不足，于2008年11月8日作出（2008）漯民四终字第X号民事裁定书，撤销一审民事判决书，并发回重审。2008年12月18日，法院受理了该行政诉讼一案。
以上事实，由XX村X组及董XX提供的土地使用证、县政府提供的土地登记册、董XX提供的协议书、现金单据、农村居民宅基地用地许可证、房权证等证据予以佐证。
一审法院认为，关于本案是否属复议前置的问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，适用复议前置的具体行政行为仅指，行政机关对有关土地等自然资源的所有权或者使用权的确权决定。为了能更好理解适用该法条，最高人民法院2003年1月9日公布的法释[2003]X号批复，再次将该条款限制在对“确认”土地等自然资源的所有权或使用权范围之内的具体行政行为，方属行政复议前置。否则，除法律另有规定的除外。所谓“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。就本案而言，县政府为董XX颁发的土地使用证，系初始登记，故不属于复议前置的情形。董XX主张该案系复议前置的理由，不符合法律规定，不予采纳。
关于XX村X组的起诉是否超过起诉期限的问题，行政诉讼法的起诉期限是针对行政机关对其所作出具体行政行为而由行政相对人在多长时间内主张诉权所作出的规定。就颁发土地使用证这一具体行政行为而言，颁发土地使用证之日，则是具体行政行为成立之时。尽管1994年，董XX与时任组长韩XX签订了出售土地协议，并付诸实施，但1999年县政府为董XX颁发土地使用证时，韩XX是否仍任组长职务，县政府与董XX在庭审时尚没有证据证明。作为初始登记，县政府在颁证时应予以公告公示，然县政府没有证据证明实施了该行为，XX村X组也不可能知道该具体行政行为何时成立。XX村X组与董XX在民事诉讼中，董XX不举证，二审中提供该土地使用证，致使一审案件被发回重审，而此时，应视为XX村X组知道或应当知道该具体行政行为，至本案起诉时，XX村X组的起诉不逾期，故不超过起诉期限。县政府与董XX主张XX村X组的起诉超过起诉期限的理由不能成立，不予支持。《土地登记规则》自1996年2月1日起施行，县政府于1999年11月16日为董XX颁发土地使用证时，应当依照《土地登记规则》的要求实施其具体的颁证行为。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证。”董XX在向县政府领取土地登记申请表时，必须提供的土地登记申请书、个人身份证明或户籍证明，土地权属来源证明等资料均未提供，但县政府仍给予登记，且登记依据为“老村新规划”。在地籍调查时，韩XX是否有资格指界无证据予以证明，东邻与现实不符，且无东邻、西邻的指界签名。权属审核中的重要程序“公告”没有进行，不足以使与颁证行为之间有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织知道并提出异议。所颁证的尺寸与董XX实际使用尺寸、与时任组长韩XX所签协议中的尺寸以及董XX所持有的农村居民宅基地用地许可证上准予使用尺寸均不相符。县政府为董XX所颁发的土地使用证主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。董XX认为，县政府颁证行为存在瑕疵，不能用现在的执法水平衡量10年前的执法行为的主张不能成立。因为颁证之时已有部门规章就颁证行为作出明确规定，县政府不按规定进行颁证，只能由其承担不利的法律后果，故对董XX的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决撤销舞阳县人民政府于1999年11月16日为董XX所颁发的集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证。
上诉人董XX上诉称：1、本案应属行政复议前置。其理由是，《土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”该法条明确规定县政府颁发土地使用证的行为是行政确认行为。本案中的城关乡政府给上诉人颁发《农村居民宅基地用地许可证》的行为属行政许可行为，而颁发土地使用证的行为是对上诉人取得权利的确认，是行政确认行为而不是行政许可行为。原审法院将土地使用权初始登记认定为“属行政许可性质、不应包括在行政确认范畴之内”是错误的；2、原审法院在处理其他相同案件时，如（2008）舞行初字第X号宋XX诉舞阳县人民政府为闫XX颁发土地使用证一案，即认定颁证行为符合复议前置情形，因原告未申请复议而提起行政诉讼被裁定驳回起诉，对同一性质的案件作出截然相反的判决，说明原审法院适用法律错误；3、XX村X组起诉已超过起诉期限。其理由是：原审已查明1994年12月1日董XX与XX村X组长韩XX鉴订出售土地协议并付诸实施，且由韩XX在土地登记册上签名、捺印指界，说明被上诉人当时已经知道政府为上诉人办证这一具体行政行为，原审法院认为被上诉人是在民事诉讼二审中才知道该颁证具体行政行为，并以此认定被上诉人起诉不超过起诉期限是适用法律错误；4、颁证行为有瑕疵，不应导致必须撤证。理由是：①本案县政府颁发土地证虽未公告，但被上诉人XX村X组不仅知道办证行为的实施、且由组长在土地登记册上签名捺印、指界；②土地证上的尺寸与协议中的尺寸不符属实，但这种不符其结果是缩小了上诉人的使用面积，对被上诉人而言是纯粹的受益行为；③办证所需个人资料没有提供，是县政府工作失误或档案管理不善所造成，这些情况对土地使用权确认不产生实际影响；④登记填写“老村新规划”并无不妥，当时的办证行为都不规范。
综上事实理由，上诉人恳请二审法院，撤销一审判决，裁定驳回原告起诉。
被上诉人XX村X组答辩称：1、本案不适用复议前置。最高人民法院法释（2003）X号“关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，而本案中，县政府为上诉人颁发的土地使用证，系初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，不属于复议前置的情形；2、答辩人的起诉未超过起诉期限。上诉人因民事诉讼于2008年11月7日在漯河市中级人民法院的二审庭审中出示提供了集建（1999）字第x号集体建设用地使用证，答辩人此时才知道舞阳县人民政府为其颁发了土地使用证，根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，答辩人2008年12月18日的起诉，并未超过三个月的起诉期限（一审诉状日期为2008年11月17日）；3、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法予以维持。
一审被告县政府认为：一审原告起诉已超过法定的起诉期限。理由是：答辩人为上诉人办理的舞集建（1999）字第x号土地使用证是1999年办理的，在进行地籍调查过程中，时任XX村X组长韩XX现场指界，并在地籍调查表中签字，这说明原告早在1999年就知道或者应当知道答辩人为上诉人办理了土地登记，颁发了土地使用证。一审原告2008年11月17日提起诉讼，早已超过法定的起诉期限。请求二审依法公正判决。
一审法院在审理中，上诉人提交的证据有：1、集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证、2、舞房字第x号房权证、3、农村居民宅基地用地许可证（95）第X号、4、1994年12月1日韩XX与董XX所签土地售让协议、5、董XX95年2月向XX村民委员会交买地盖房款现金单据（注人民币2000元）一份、6、周XX、胡XX、韩XX证明一份（无年月日）；被上诉人XX村X组提交的证据是舞阳县政府为上诉人董XX所颁发的集建（1999）字第x号集体建设用地使用证；一审被告提交的证据有：1、土地登记申请表、2、地籍调查表、3、宗地草图、4、权属调查表、勘丈员、审核人签字表、5、土地登记审批表。
法庭经质证、认证后，本院对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性逐一进行确认。一审被告所提5份证据其真实性被上诉人无异议，本院予以确认，但对其合法性被上诉人XX村X组有异议，本院无法确认；上诉人董XX所提6份证据，其真实性被上诉人无异议，本院予以确认，但对其合法性相关性被上诉人XX村X组有异议，本院无法确认；被上诉人XX村X组所提证据与上诉人董XX所提证据1、与一审被告所提证据5土地登记审批发证时间相互佐证，其真实性本院予以确认。
本院根据上述确认的合法有效的证据认定事实如下：1、一审被告舞阳县政府一审向法庭提交的为上诉人董XX所颁集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证地籍档案显示：土地登记册、土地登记申请表、地籍调查表、界址标示调查均无时间记载；土地登记申请表、地籍调查表、宗地草图以及集建（1999）字第x号土地证显示四邻与1995年10月13日舞阳县X乡人民政府土地管理所为上诉人董XX所颁发的（1995）第X号《农村居民宅基地用地许可证》所批准的用地四邻存在差异；2、韩x年12月至1999年11月时任组长的身份无证据显示。其他部分与一审认定的事实相同。
本院认为，上诉人董XX所使用的争议宗地为舞阳县X乡XX村X组的集体土地，其土地所有权为XX村X组集体所有。上诉人董x年12月1日在未取得政府有关部门的土地批文、擅自与被上诉人XX村韩XX签订土地买卖转让协议，其行为违背了1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第4款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，......”的规定。
上诉人董x年建房所用宅基地面积明显与当时舞阳县X乡人民政府土地管理所1995年10月13日为其颁发的土管宅字（1995）第X号《农村居民宅基地用地许可证》中所标示的准予用地面积尺寸不符；舞阳县政府1999年11月16日，为上诉人颁发集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证，缺乏事实依据和法律依据，且办证程序与原国家土地管理局1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十条、第十五条规定的程序明显不符。
上诉人董XX以及一审被告县政府均称被上诉人XX村X组起诉超过法定起诉期限。对此，本院认为，韩XX在地籍调查表中的界址调查指界、签名捺指印，不能证明XX村X组对县政府为上诉人董XX最终颁证行为已知晓，也无证据证明XX村X组在2008年11月7日之前就已经知道县政府为上诉人颁发土地使用证这一具体行政行为。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第39条的规定，被上诉人XX村X组的起诉不超过法定起诉期限。
上诉人董XX又称：1、该案应属复议前置。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、以及《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地......等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，方可向人民法院提起行政诉讼”。这里所说的“确认”行为实际是指行政机关对当事人争议的自然资源所有权和使用权所作出的确权行为。而本案所诉具体行政行为是舞阳县政府为上诉人使用该宗土地进行的一种登记行为，只有依法登记的土地，其使用权、所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，因此，本案不属复议前置，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定；2、原审法院在处理其他相同案件时，对同一性质的案件作出截然相反的判决，说明原审法院适用法律错误。对此，本院认为，该上诉理由不是本案审查的范围，一审适用法律并无不妥。
综上，一审判决撤销舞阳县人民政府为董XX颁发的集建（1999）字第x号集体土地建设用地使用证事实清楚，适用法律正确。上诉人董XX以及一审被告县政府所诉、辩理由不能成立，本院不予支持。被上诉人XX村X组所辩起诉未超过法定起诉期限、本案不属复议前置、请求依法驳回上诉人的上诉、维持原判，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人董XX负担。
本判决为终审判决。
审判长李胜利
审判员田新亚
审判员任黎
二○○九年七月二十四日
书记员杨亚莉
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