中华人民共和国最高某民法院
民事判决书
(1999)经终字第X号
上诉人(原审原告，反诉被告)：河南农发农业开发有限公司。住所地：河南省郑州市下坡杨某州高某农业试验区管理委员会三楼。
法定代表人：孔某，该公司董事长。
委托代理人：程啸汀，河南华鼎律师事务所律师。
委托代理人：郭巍，北京通正律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：郑州高某农业试验区管理委员会。住所地：河南省郑州市邙山区下坡杨某南。
负责人：卢某某，该管理委员会主任。
委托代理人：宋某某，该管理委员会副主任。
委托代理人：贺健，河南通际律师事务所律师。
被上诉人(原审被告，反诉原告)：国营郑州市邙山区黄河农牧场。住所地：河南省郑州市邙山区岗李水库。
法定代表人：谢某某，该场场长。
委托代理人：高某某，该场副场长。
委托代理人：贺健，河南通际律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：郑州市邙山区人民政府。住所地：河南省郑州市X路X号。
法定代表人：周某甲，该区区长。
委托代理人：周某乙，该区副区长。
委托代理人：杨某某，该区司法局干部。
上诉人河南农发农业开发有限公司为与被上诉人郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场、郑州市邙山区人民政府承包经营合同纠纷一案，不服河南省高某人民法院(1999)豫经初字第X号经济判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员周某担任审判长，代理审判员沙玲、王涛参加评议的合议庭进行了审理，书记员张锐华担任记录。本案现已审理终结。
查明：1997年8月19日，郑州高某农业试验区管理委员会(以下简称试验区管委会)，国营郑州市邙山区黄河农牧场(以下简称黄河农牧场)与河南农发农业开发有限公司(以下简称农发公司)签订承包租赁合同，约定：农发公司在本合同项下进行土地开发、利用、经营须遵守中国法律、法规及河南省、郑州市政府的有关规定，并不得损害社会公共利益，其合法权益受法律保护；其承租区域位于黄河滩区约（略）亩(以政府界定的黄河农牧场区域图为准)，并包含该土地上的附属设备；承租期限50年，自1997年10月1日起归农发公司规划使用；该承租的土地在承租期内由农发公司自主规划，以农业为主综合开发及建立一些与本项目相关的生产和生活配套服务设施；承租费为每年320万元，并按租赁年限按一年比例递增给付；本合同签订之前，农发公司须向试验区管委会、黄河农牧场交纳50万元作为本年度最后一季度承租金，9月20日前支付另30万元，从第二年开始每年4月15日前、7月15日前分别交纳年承租金的50%(即160万元)；本合同届满，试验区管委会、黄河农牧场有权无偿收回该土地及其附属物，本合同自动失效；如一方未能履行合同约定的义务，应视为违约，违约方应在接到通知后10日内纠正违约行为，否则违约方应向另一方赔偿损失；该合同经公证后生效。
同日，三方签订第一份补充协议，约定：农发公司所承租的土地约（略）亩，土地面积为有关政府部门界定的土地及黄河改道水量减少所形成的滩地；9月20日之前农发公司不能如期支付30万元承租金，则承包租赁合同无效，所交50万元定金不予退还。
同年9月2日，三方签订第二份补充协议，约定：农发公司将所租赁的土地交由试验区管委会、黄河农牧场承包，为期一年，交纳承包费150万斤小麦，等级为中等二级国标，于1998年7月10日之前交割完毕；农发公司因工程进度在收割前占用耕地，每亩向黄河农牧场赔偿150万斤小麦。
1998年6月5日，三方签订第三份补充协议，约定：为使农发公司A、B、C计划依法顺利实施，根据承包租赁合同所定的原则，经协商，试验区管委会、黄河农牧场同意将承包范围内的位于黄河滩区的黄河农牧场二分场场部以东、生产路以南、牛庄地界以北的500亩土地，由农发公司以每亩4000元的价格一次性购买50年的使用权，使用期限从1997年8月19日至2047年8月19日，由试验区管委会、黄河农牧场负责在一年内办理土地使用证(相关办证费用由农发公司承担)，500亩土地使用权转让金200万元在3日之内由农发公司汇付试验区管委会、黄河农牧场所指定的账户上，并从承包租赁合同中核减500亩土地的承租金；农发公司承租的土地可以对外转包，已获得50年使用权的土地可以对外转让或承包；本协议经签字并办理公证手续后开始生效。
上述承包租赁合同和三份补充协议签订后，邙山区公证处于1997年8月2日、1998年6月9日分别为承包租赁合同、第三份补充协议办理了公证。农发公司于1998年4月16日、6月12日、8月20日向试验区管委会支付合同约定的承租金240万元、转让金200万元。
嗣后，农发公司于1998年3月18日、4月2日、16日、7月2日分别在郑州晚报上推出农发绿色行动方案A、B、C计划和田园牧歌——现代农业(黄河故道)示范庄园，其主要内容是：A计划是“政府+公司+投资者+基地+承包者”的运作模式，免费承包40年；B计划是一次投资2万元，拥有一亩地，2头优质奶牛，拥有40年收益权，40年内部收益预测可达400万元，并可在指定规划区域内建配套性别墅；C计划是向社会招聘千余名员工；田园牧歌是以合作开发方式，首批推出200亩种植园，以2亩起算对外承包，种植园经营收益为40年，投资18万元=一个种植庄园(10亩果园+配套欧美式乡村农舍+全程技术支持)=现代庄园主。
1998年4月9日，试验区管委会向农发公司下达了暂停实施对外招商引资活动的通知。同年5月13日，试验区管委会要求该公司将A、B计划的融资情况向试验区管委会、郑州市政府或人民银行报告，业已吸收资金暂停使用。
同年5月18日，农发公司与河南长虹建筑安装工程有限公司(以下简称长虹建筑公司)签订了建设工程合同，约定：农发公司投资101万元，在黄河农牧场二分场处建农发公司奶牛场，由长虹建筑公司承建，兴建框架结构的二层牛舍。该公司如约动工。1998年6月16日、7月2日、8月7日、13日，邙金河务局向农发公司分别下达了责令停止水事违法行为通知书、违反水法规行政处罚决定通知书，限期拆除违章建筑物，新闻媒体也作了相关报道。农发公司建筑的牛舍停工。
同年9月11日，郑州市邙山区人民政府(以下简称邙山区政府)就农发公司承包租赁合同履行中的有关问题召开会议，内容为：农发公司提出整体承包租赁黄河农牧场的原有土地已无能力全部履行，只能履行转让的500亩；今年麦播仍按去年协议履行；黄河农牧场、试验区管委会提出农发公司尚欠承包金160万元，要求向政府汇报后予以答复。
农发公司因未能与试验区管委会对承包使用该土地问题协商达成一致意见，遂于1998年10月9日向河南省高某人民法院提起诉讼，请求判令承包租赁合同及三份补充协议无效，由试验区管委会返还已收取的承包金440万元，赔偿损失（略）万元。1998年10月26日，黄河农牧场申请作为本案被告参加诉讼。1998年11月2日，邙山区政府申请参加本案诉讼。1998年11月18日，黄河农牧场向河南省高某人民法院提起反诉，请求判令农发公司继续履行承包租赁合同及三份补充协议，支付尚欠承包金160万元，支付滞纳金112万元，赔偿小麦（略）斤并减收相同的应上交数，赔偿其他损失85万元。
另查明：（略）年3月10日，河南省政府(原河南省革命委员会)以豫革文(79)X号文成立黄河农牧场。1982年6月5日，邙山区政府(原郑州市郊区人民政府)以郊政发(1982)X号文界定黄河农牧场经营的土地位于郑州市邙山区，西自邙山黄河大桥，东至花园口，南至本通知划定的1—40＃分界桩，北至黄河主河道，约3万余亩土地及其自然资源，均属国家所有，归黄河农牧场使用管理。1980年8月9日、1984年4月3日邙山区财政局、农委将位于黄河南岸(岗李水库)淤灌处的提灌站水利废弃工程、建筑物、设施、相应的土地等无偿调拨给黄河农牧场管理使用。
2郑州市政府(1995)X号文决定：在邙山区建立郑州高某农业试验区，其区域位于东至文化路、西至郑邙公路、南至310国道、北至黄河南岸，总面积40平方公里。该区的规划、开发、建设、管理由邙山区政府负责。邙山区编委以邙编(1996)X号文成立“试验区管委会”，暂定为邙山区政府的派出机构，享有区政府赋予的行政领导和经济管理权。同年12月12日，邙山区编委以邙编(1996)X号文，将黄河农牧场划归试验区管委会管理。
3农发公司于1997年3月对黄河滩区养殖项目进行了可行性分析，并于同年3月15日向试验区管委会递交了在黄河滩区兴建“河南农发机械化高某养殖场”的立项申请，试验区管委会、邙山区计划统计局分别于同年3月17日、19日批复，同意该项目立项，在黄河滩区选址，该项目论证投资2435万元，征地100亩，租用滩地（略）亩，自筹资金1200万元，申请贷款1235万元。
（略）年6月17日，试验区管委会向邙金河务局递交由农发公司在黄河农牧场二分场东侧占地100亩建设奶牛基地及部分牛舍和生活配套用房的请示。该局于同年11月28日出具证明，根据有关法律法规的规定，在该局辖区内的滩区可以进行不影响行洪的农业生产；生产所需的配套设施及建筑物，建设单位必须按照有关规定，报请河道主管部门审查批准后方可开工建设。
（略）年9月25日，黄河农牧场与农发公司签订了有关A计划的承包户用地置换处理方法，由农发公司用所购买的500亩土地中的350亩，置换A计划承包户张俊杰所承包的(位于黄河农牧场三分场以北广电公司处)350亩，期限暂定1年。
6试验区管委会、黄河农牧场与农发公司三方于1997年8月19日签订的承包租赁合同中约定的承包土地为（略）亩。1998年6月5日三方所签订的补充协议由农发公司购买承包土地中的500亩，原承包土地应为（略）亩，其每年承包金320万元应为3136万元。由于三方1997年9月2日所签订的反包协议，试验区管委会、黄河农牧场承包期1年，所承包期内150万斤小麦尚未向农发公司交付。至1998年麦播时，农发公司又让黄河农牧场播种。农发公司从1997年8月19日签订承包租赁合同至1998年麦播时，实际履行承包租赁合同整1年，且已交纳承包金240万元，尚欠承包金为736万元。
7农发公司请求赔偿的损失共计（略）万元，其中有交纳试验区管委会收取的项目筹建费1万元，牛舍建筑合同中约定的101万元费用，广告宣传等费用594万元，规划费19万元，支付B计划投资者补偿费（略）万元，支付研究费8万元，研讨费19万元，滩区X路费059万元，滩区展示厅装修租赁费9819万元，车辆3853万元(车主为孔某，性质为私有)，支付A计划损失费3509万元，滩区项目办公设备、员工工资等费用1796万元。经河南省高某人民法院庭审质证，农发公司损失票据统计情况如下：(一)票据总额（略）万元(包括承租金240万元和转让金200万元)；(1)包括工资表重复255万元；(2)不包括建筑合同造价数额101万元；(二)合同前的费用票据额（略）万元；(三)不合格的费用票据额（略）万元；(四)其他报销的费用票据额(为个人或其他单位报销)（略）万元。
河南省高某人民法院经审理认为：郑州高某农业试验区由郑州市政府批准设立，试验区管委会为邙山区政府的派出机构，黄河农牧场系独立企业法人。试验区管委会、黄河农牧场与农发公司于1997年8月19日、9月2日、1998年6月5日所签订的承包租赁合同、3份补充协议是在农发公司经多方实地论证后，与试验区管委会、黄河农牧场在平等自愿、协商一致基础上签订的，其双方主体适格，意思表示真实。农发公司诉称系受欺诈而订立合同，事实根据不足。合同约定由农发公司在其承租、转让期间，依据国家法律及省、市有关规定，在不损害社会公共利益的原则下自主规划经营。该约定明确，符合国家法律法规，故上述合同及协议应为有效。合同签订后，农发公司按约支付了承包金、土地有偿使用转让金，试验区管委会、黄河农牧场如约履行了交付土地义务。在合同履行过程中，农发公司将承包租赁合同所约定的土地又反包给试验区管委会、黄河农牧场，试验区管委会、黄河农牧场应按反包协议的约定向农发公司履行交付小麦的义务。试验区管委会、黄河农牧场依据承包租赁合同条款将合同中约定的500亩土地使用权转让给农发公司，农发公司未按合同约定交纳尚欠承包金，在未向有关职能部门报批的情况下，在黄河滩区土地上兴建二层框架结构牛舍，并擅自开工，其行为违背了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》关于建设项目申报规定，有关职能部门依据法律、法规，予以处罚，其责任应在农发公司，也是酿成本案纠纷的主要原因，对其造成的法律后果应由农发公司承担。农发公司所推出的A、B、C计划及田园牧歌庄园所支付的相关广告费用，试验区管委会、黄河农牧场并无与其策划实施，农发公司因实施B计划与投资者形成民事法律关系，及其向投资者所支付的有关费用与本案不属同一法律关系。农发公司所购置的3部汽车费用，其车主为私人所有，与其表述不符。所购置的办公设备为其本公司所使用，员工工资为其公司的劳务合同报酬。故农发公司请求承包租赁合同及补充协议无效，由试验区管委会返还承包金、土地有偿使用转让金，赔偿有关费用的证据不足，理由不能成立，该院予以驳回。鉴于目前农发公司已无实际能力履行承包租赁合同，应在冲减1998年6月5日协议中约定的土地亩数后终止履行。1998年6月5日双方所签协议尚无终止履行的事实和理由，应继续履行。试验区管委会、黄河农牧场、邙山区政府以承包租赁合同和补充协议是在平等自愿的的基础上签订的，应合法有效，农发公司主张的赔偿与本案无关的抗辩理由成立，该院予以采纳。黄河农牧场反诉因小麦尚未收割由农发公司占用造成损失及测绘费、滞纳金的请求证据不足，理由不能成立，该院不予采纳，但请求由农发公司支付因承包租赁合同尚欠的承包金部分理由成立，该院予以支持。郑州高某农业试验区由郑州市政府依职能设立，该区的规划、开发、管理由邙山区政府负担，试验区管委会机构由邙山区编委依法设立，且为邙山区政府的派出机构，并赋予行政领导和经济管理职能，但尚不具有独立的民事主体资格，试验区管委会、黄河农牧场与农发公司所签订的合同引发诉讼，邙山区政府应作为本案共同被告参加诉讼，并享有和承担试验区管委会民事权利和责任。该院依据《中华人民共和国民法通则》第四条、第六条，《中华人民共和国经济合同法》第六条、第九条，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第六条、第十五条第一款、第五十条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五款、第九条、第十五条，《中华人民共和国水法》第二十四条第三款，《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条、第二十五条第(三)项，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条、第一百一十九条、第一百二十六条、第一百三十八条、第二百三十二条之规定判决：一、邙山区政府、试验区管委会、黄河农牧场与农发公司于1997年8月19日、9月2日、1998年6月5日所签订的承包租赁合同、3份补充协议为有效合同；二、邙山区政府、试验区管委会、黄河农牧场、农发公司应继续履行双方于1998年6月5日所签的协议，1997年8月19日、9月2日双方所签订的承包租赁合同、2份补充协议终止履行；三、判决生效后30日内，农发公司向邙山区政府、试验区管委会、黄河农牧场交付承包租赁合同承租期间尚欠的承包金736万元，邙山区政府、试验区管委会、黄河农牧场向农发公司支付中等二级国际小麦150万斤，逾期(小麦应交付时市场价)加倍支付迟延履行期间的债务利息；四、驳回农发公司、黄河农牧场的诉讼请求和其他反诉请求。本诉案件受理费（略）元，财产保全费（略）元，由农发公司承担；反诉案件受理费（略）元，由黄河农牧场承担。
农发公司不服河南省高某人民法院的上述经济判决，向本院提起上诉称：原审判决在事实认定、适用法律等方面均存在错误。(一)原审判决认定承包租赁合同合法有效是错误的。在合同主体资格方面，试验区管委会作为邙山区政府的派出机构，不具有参与经营活动的权利能力和行为能力，因此它所签订的经营性经济合同应当是无效合同；在合同内容方面，试验区管委会作为邙山区政府的派出机构，黄河农牧场作为企业法人，均无权以土地使用权为经营内容，且签订承包租赁2万余亩国有土地使用权的合同，未经任何土地主管部门审批，是违反土地管理法规的，这种内容违法的合同，应属无效合同；(二)原审判决对以下事实的认定有错误。(1)河道滩地是法律明文规定属国家所有，由河道主管部门管理的土地，原审判决却把邙山区政府文件的效力摆在法律的效力之上，认定黄河农牧场经营的土地位于“……北至黄河主河道”，且该证据未经法庭质证；(2)试验区管委会未经会同规划部门和河道主管部门共同规划，违法擅自制作河道滩地规划图和沙盘模型，并宣称其在试验区内拥有规划权，并以此为前提，在承包租赁合同中允诺授予我公司自行规划权；(3)在签订合同前，被上诉人明知我公司的开发项目包括厂房和片林，我公司承包该片土地是以实施开发项目为目的，而不是仅仅以原始的生产方式去种田打粮，在试验区管委会已作好规划的河道滩地上，这些开发项目恰恰是法律明令禁止的，不能搞片林和建筑，承包租赁合同也就完全失去了高某农业试验区招商引资进行高某种、养殖业开发的意义；(4)试验区管委会承诺协调相关部门关系，保证上诉人的投资开发项目顺利进行，而实际上却未与河道主管部门协调，在我公司接到责令停建、限期拆除的处罚决定书后，试验区管委会才向河道主管部门报送请示报告，由于试验区管委会在河道滩地内的规划违法，因而不能得到批准，邙金河务局1998年11月28日为被上诉人出具的证明不合法；(5)试验区管委会声称自己有建筑审批权，我公司向试验区管委会报批了开发项目计划和建设方案后，认为完全履行了合法手续，我公司不会怀疑政府所作宣传和承诺的真实性，也无从知晓试验区管委会实际上是没有建筑审批权的，试验区管委会更是从未告知我公司还需向其他部门报批。请求撤销原审判决，确认承包租赁合同及3份补充协议为无效合同，判令邙山区政府、黄河农牧场、试验区管委会返还收取我方的租金和价款440万元，赔偿损失570万元。该公司在本案二审质证时还称：承包租赁合同的性质属于土地使用权出租合同，第三份补充协议的性质属于土地使用权转让合同。
黄河农牧场答辩称：农发公司上诉要求确认承包租赁合同和3份补充协议无效，并要求返还440万元及赔偿570万元的损失，没有事实和法律依据。我场有权将自己使用的土地和资产交由单位或个人承包经营；试验区管委会参与合同的订立是邙山区政府授权的行为，是法律赋予的职责；我场和试验区管委会参与合同的订立，主体合格；合同及3份补充协议的内容合法；合同约定由农发公司承包土地用于以农业为主综合开发，不是农发公司在上诉状中所说的土地使用权经营；以农业为主综合开发的经营活动应按合同总则第三条的约定进行，即必须遵守法律、法规和省、市的有关规定，并不得损害社会公共利益；河滩现状和我场近20年的经营状况充分说明合同约定的内容是完全可行的；农发公司是以自己的违法行为否定合同的效力以及用混淆、偷换概念的手段扭曲事实，法院不应当支持；合同是在农发公司全面掌握农业试验区的情况并经过实地了解和专家论证的基础上签订的，我场和试验区管委会没有对其隐瞒任何情况，合同又经过公证；所以，法院认定合同及补充协议有效是正确的，判处农发公司承担违约责任是正当的；法院对农发公司没有根据的所谓损失不支持也是正确的，二审应当维持。请求驳回上诉，维持原判。针对本案二审质证时农发公司的上诉理由，其辩称：第三份补充协议的性质属于土地承包租赁合同。
试验区管委会答辩称：(一)上诉方主张承包租赁合同无效的理由不能成立。首先，合同的主体资格合法，发包方有发包权。黄河农牧场对依法授予其管理经营的国有土地、资产享有自主经营权，有权以承包、租赁等形式自主经营；依据有关法律规定，国有农业企业依法以承包或租赁的形式有偿转移其土地经营权，须经政府主管部门依法参加并与承包租赁方签订合同；邙山区政府以(1997)X号文授权“黄河农牧场对外整体承包租赁，由试验区管委会、黄河农牧场对外签订合同”，至此，试验区管委会作为发包方的地位是合格的。其次，合同约定的各方权利、义务合法，内容有效。(二)本案的河道滩地是国家依法授予黄河农牧场经营的国有土地，它的土地管理权只能是政府和政府土地管理部门。河道管理权是由河道管理部门对河道内建设行为等进行审批或查处的行政管理权。本案土地的发包不用河道部门的批准，试验区管委会和邙山区政府没有越权。(三)郑州市政府批准设立的市级“郑州高某农业试验区”确立了农业试验区的区域范围和各功能区设置，确定了开发目标和“一优双高”的种植、养殖林果、农副产品加工、农业配套服务的农业综合开发方向，确定了市X组领导，邙山区政府负责规划、开发建设和管理，由试验区管委会具体运作的管理体制。上诉人认为试验区管委会违法规划的说法不能成立。(四)试验区管委会在自己的职权权限内有相应的建筑项目审批权。上诉人认为试验区管委会有过错的说法不能成立。(五)产生本案纠纷的原因是上诉人违法经营和非法集资等过错行为造成的。上诉人在履行合同过程中的不当行为不得推定为合同无效。请求驳回上诉，维持原判。
邙山区政府答辩称：(一)关于合同主体资格。(1)合同主体资格合格。合同的发包方黄河农牧场是具有独立经营权的法人企业，是邙山区政府所属的国有牧场；试验区管委会是按照郑政文(1995)X号文成立的，其是依据邙编(1996)X号文管理黄河农牧场，在黄河农牧场将资产和土地对外承包的重大经济活动中实施监督管理是正确的。(2)合同内容合法、有效。试验区管委会和黄河农牧场对黄河农牧场的资产和土地对外发包是合法的，承包租赁合同的内容没有违反有关法律规定。(3)合同签订生效以后，试验区管委会和黄河农牧场全面履行合同约定的义务，并给上诉人在履行合同中提供了积极的帮助和支持；上诉人违反合同约定，是违约方。(4)合同履行中，上诉人违反合同约定，不经报批，在黄河滩区自由开发、擅自施工而受到处罚，其以此为由诉至法院，要求确认合同无效，不能成立。(二)上诉人的上诉理由既无法律依据，又无事实依据。(1)县级以上人民政府有权确认辖区内滩区土地使用权；郊政发(1982)X号文件没有经过质证的说法不存在。(2)自主规划，是指上诉人必须在国家法律、法规和省、市、地方性规定许可的范围内自主规划，这是合同第三条总则部分的规定。(3)上诉人明知承包的土地是河滩，却违反合同约定和法律规定，自主规划，擅自施工。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为：试验区管委会、黄河农牧场与农发公司于1997年8月19日签订的承包租赁合同，约定农发公司在合同项下进行土地开发、利用、经营须遵守中国法律、法规及河南省、郑州市政府的有关规定，并不得损害社会公共利益；农发公司承租区域位于黄河滩区约（略）亩(以政府界定的黄河农牧场区域图为准)，并包含该土地上的附属设备；自1997年10月1日起归农发公司规划使用；承租的土地在承租期内由农发公司自主规划，以农业为主综合开发及建立一些与项目相关的生产和生活配套服务设施；合同届满，试验区管委会、黄河农牧场有权无偿收回土地及其附属物。从该合同约定的权利、义务内容来看，符合土地承包经营合同的法律特征，应认定该合同为土地承包经营合同。农发公司关于该合同符合土地使用权出租合同的法律特征，应认定该合同为土地使用权出租合同的上诉主张，证据不足，本院不予支持。
试验区管委会、黄河农牧场与农发公司于1997年9月2日签订了一份补充协议，约定农发公司将所租赁的土地交由试验区管委会、黄河农牧场承包，为期一年，交纳承包费150万斤小麦，等级为中等二级国标，于1998年7月10日之前交割完毕。从该协议约定的权利、义务内容来看，符合反包合同的法律特征，应认定该协议为反包合同。
试验区管委会、黄河农牧场与农发公司于1998年6月5日又签订了一份补充协议，约定试验区管委会、黄河农牧场同意将承包租赁合同约定的（略）亩土地中的500亩，由农发公司以每亩4000元的价格一次性购买50年的使用权，试验区管委会、黄河农牧场负责在一年内办理土地使用证，500亩土地使用权转让金200万元在3日之内由农发公司汇付试验区管委会、黄河农牧场指定的账户上，并从承包租赁合同中核减500亩土地的承租金；农发公司承租的土地可以对外转包，已获得50年使用权的土地可以对外转让或承包。从该协议约定的权利、义务内容来看，符合土地使用权转让合同的法律特征，应认定该协议为土地使用权转让合同。原审法院认定该协议为土地承包经营合同不当，应予纠正。农发公司关于该合同符合土地使用权转让合同的法律特征，应认定该合同为土地使用权转让合同的上诉主张，证据充分，本院予以支持。
本案涉及承包经营、反包、土地使用权转让三个法律关系，但本案纠纷的发生系因承包经营而引起，故案由应确定为承包经营合同纠纷。原审法院将案由确定为租赁合同纠纷不当，应予纠正。
试验区管委会是黄河农牧场的上级主管部门，其作为土地承包经营合同和反包合同的一方当事人参与合同的签订，在合同中享有一定的权利和承担一定的义务并无不可。农发公司关于试验区管委会作为邙山区政府的派出机构，不具有参与经营活动的权利能力和行为能力，其所签订的合同应认定无效的上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。土地承包经营合同确定的（略）亩土地，是国家无偿划拨给黄河农牧场使用的国有土地，黄河农牧场依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条“国有土地可以由单位或个人承包经营”的规定，将该国有土地发包给农发公司，由农发公司从事以农业为主的综合开发经营，不违反国家土地管理法律、法规之规定。有关土地管理法律、法规并未规定土地承包经营合同和反包合同应当办理批准、登记等手续后才能生效，故农发公司关于土地承包经营合同和反包合同未经土地管理部门审批，违反土地管理法律、法规规定，应认定无效的上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。土地承包经营合同和反包合同均系当事人真实意思表示，内容不违反国家土地管理法律、法规之规定，应认定有效。
土地使用权转让合同所确定的500亩土地，属于国家无偿划拨给黄河农牧场使用的国有土地，该500亩划拨土地使用权，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款第(四)项规定的转让条件，且转让合同未经土地所在地市、县人民政府土地管理部门批准，应认定该转让合同无效。原审法院认定该转让合同有效不当，应予纠正。农发公司关于土地使用权转让合同未经土地管理部门审批，违反土地管理法律、法规规定，应认定无效的上诉主张，证据充分，本院予以支持。
依据土地承包经营合同的约定，农发公司承包经营的土地为（略）亩，在三方签订土地使用权转让合同后，农发公司实际承包经营的土地就变更为（略）亩，因（略）亩土地的承包金为每年320万元，故（略）亩土地的承包金应为每年3136万元。自承包经营合同签订之日起至反包合同约定的承包期届满之日止，农发公司实际履行承包经营合同为一年，应支付承包金3136万元，但其只支付了240万元，应承担支付尚欠承包金736万元及按中国人民银行规定的同期逾期付款违约金标准分段计算的利息的违约责任。原审法院未判决农发公司支付所欠736万元承包金的利息不当，应予纠正。
反包合同约定的承包期为一年，承包费为中等二级国标小麦150万斤，因承包期已届满，三方又无继续履行该合同的意思表示，故该合同应终止履行。依据该合同的约定，试验区管委会和黄河农牧场应向农发公司交付中等二级国标小麦150万斤，但其未依约履行义务，故应承担向农发公司交付中等二级国标小麦150万斤，并按中国人民银行规定的同期逾期付款违约金标准分段计算逾期给付的违约责任。原审法院未判决试验区管委会和黄河农牧场支付该项违约金不当，应予纠正。
对土地使用权转让合同被认定为无效，三方当事人均有过错，应各自承担相应的责任。试验区管委会和黄河农牧场应将收取的土地使用权转让金200万元返还给农发公司，农发公司应将受让土地使用权的500亩土地返还给试验区管委会和黄河农牧场。
农发公司承包经营（略）亩土地是为了从事以农业为主综合开发经营，该（略）亩土地99%以上属于河道滩地，依据《中华人民共和国河道管理条例》及《中华人民共和国防洪法》的规定，在河道滩地可以进行不影响行洪的农业生产，也可以建设生产所需的配套设施和建筑物。但农发公司承包经营该（略）亩土地的主要目的是为了兴建机械化高某养殖场，该合同目的能否实现，目前无法确定。土地承包经营合同及第一份补充协议、第二份补充协议中反包合同条款以外的部分条款是否应继续履行，应根据当事人的意思表示和案件的实际情况来确定。农发公司请求确认土地承包经营合同及第一、二份补充协议无效的目的就是为了不履行土地承包经营合同及第一、二份补充协议；邙山区政府、试验区管委会和黄河农牧场对一审终止土地承包经营合同及第一、二份补充协议履行的判决并无异议，可视为其对主张农发公司继续履行土地承包经营合同及第一、二份补充协议之权利的放弃；本案的实际情况也是终止土地承包经营合同及第一、二份补充协议履行更适宜。本案应判决终止土地承包经营合同及第一、二份补充协议履行。原审法院判决土地承包经营合同及第一、二份补充协议终止履行正确，应予维持。
因双方当事人均未预见到土地承包经营合同之目的不能实现的可能性，故造成土地承包经营合同及第一、二份补充协议终止履行，双方均有过错，应各承担50%的过错责任。因土地承包经营合同及第一、二、三份补充协议是混在一起履行的，故无法分清那些损失是因履行土地承包经营合同及第一、二份补充协议而形成的，可根据试验区管委会在一审期间提交的农发公司损失票据统计情况说明所确定的部分来认定，也就是在有票据的损失总额中减去交纳承包金的、交纳转让金的、重复计算的，合同之前的、不合格的、为个人或其他单位报销的几部分之后，再加上建设牛舍的费用。经计算，损失总额为（略）元，双方应各承担一半。
试验区管委会系邙山区政府的派出机构，不具有独立的民事主体资格，原审法院同意邙山区政府作为本案被告参加诉讼，判决其对试验区管委会的行为承担民事责任并无不当，且其对此判决并无异议，故应予维持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，判处基本适当。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(三)项之规定，判决如下：
一、维持河南省高某人民法院(1999)豫经初字第X号经济判决主文第四项；
二、变更河南省高某人民法院(1999)豫经初字第X号经济判决主文第一项为：郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场与河南农发农业开发有限公司签订的土地承包经营合同及第一、二份补充协议有效，第三份补充协议无效；
三、变更河南省高某人民法院(1999)豫经初字第X号经济判决主文第二项为：郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场与河南农发农业开发有限公司应终止履行土地承包经营合同及第一、二份补充协议；
四、变更河南省高某人民法院(1999)豫经初字第X号经济判决主文第三项为：河南农发农业开发有限公司向郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场支付尚欠承包金736万元及利息(自1998年7月15日起至款项付清之日止，按中国人民银行规定的同期逾期付款违约金标准分段计算)，国营郑州市邙山区黄河农牧场向河南农发农业开发有限公司支付承包费中等二级国标小麦150万斤及利息(自1998年7月10日起至小麦付清之日止，按中国人民银行规定的同期逾期付款违约金标准分段计算)；
五、郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场支付河南农发农业开发有限公司终止履行土地承包经营合同及第一、二份补充协议的损失（略）元；
六、郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场返还河南农发农业开发有限公司土地使用权转让金200万元，河南农发农业开发有限公司返还郑州高某农业试验区管理委员会、国营郑州市邙山区黄河农牧场受让土地使用权的500亩土地；
七、郑州市邙山区人民政府对郑州高某农业试验区管理委员会上述债务承担连带清偿责任。
上述判项应于收到判决书之次日起30日内履行完毕，逾期履行依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案一审案件受理费（略）元，财产保全费（略）元，共计（略）元，由河南农发农业开发有限公司负担（略）元，由郑州高某农业试验区管理委员会和国营郑州市邙山区黄河农牧场各负担（略）元；一审反诉案件受理费（略）元，由河南农发农业开发有限公司负担（略）元，由国营郑州市邙山区黄河农牧场负担（略）元；二审案件受理费（略）元，由河南农发农业开发有限公司负担（略）元，由郑州高某农业试验区管理委员会和国营郑州市邙山区黄河农牧场各负担（略）元。
本判决为终审判决。
审判长周某
代理审判员沙玲
代理审判员王涛
二00一年十二月三十一日
书记员张锐华
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