谈城建项目政府补贴受益权质押贷款

    一、城建项目政府补贴受益权质押贷款简介

    随着我国工业化进程的加快，地方城市建设发展迅速，为了满足日益扩大的城建资金需求，各地普遍使用银行贷款。据不完全统计，目前全国城建类贷款余额达4000多亿元，并且以每年1000多亿元的速度增加。城建项目是指有政府背景的，最终形成城市公共产品的建设项目，模糊的边界包括城市基础设施、市政工程、公用工程等；其特征是政府投资、政府推荐或政府有义务承担补贴责任的项目；城建贷款即银行向城建项目发放的贷款。

    影响城建贷款规模扩大的主要因素是还款来源和贷款担保问题。为了解决这一问题，城建项目贷款典型的做法是：将某一城市或者某一区域内的若干项目组合起来，作为一个整体予以贷款；还款来源主要是项目自身效益、土地出让收益、财政注资、财政补贴。为了降低信贷风险，在发放城建项目贷款过程中，银行与城建公司等贷款主体签订借款合同，同时要求地方政府对借款人出具财政补贴承诺。财政补贴承诺的主要内容是：保证在借款人还款资金不足时，由地方政府通过对借款主体注资或财政补贴等方式兜底还款。依据该承诺，银行认为借款人拥有政府补贴受益权，要求借款人以政府补贴受益权作贷款的质押担保。质押登记部门一般由地方政府指定当地财政局担任。

    政府补贴受益权是建设单位对政府补贴的请求权，实质上是一种债权。因此，以其设定的质押是用建设单位对政府的债权作为质权的权利质押。政府补贴受益权质押问题涉及物权法、担保法、预算法、行政许可法等诸多方面的问题。

    二、政府补贴受益权质押存在的问题

    分析政府补贴受益权质押在法律上的有效性问题，焦点是政府补贴受益权是否符合担保物权的条件，是否可以设定为质权。

    问题一，政府补贴受益权是否可以设立质押在我国法律中尚不明确

    质权是为了担保债权的履行，债务人或第三人将其动产或权利移交债权人占有，当债务人不履行债务时，债权人有就其占有的财产优先受偿的权利。质权是为担保债权而设立的，它是从属于主债权的担保物权。权利可以成为质权，称权利质权。权利质权是为了担保债权清偿，就债务人或第三人所享有的权利设定的质权。权利质权的标的应该可以是普通债权，多数国家的民法典中都规定了债权质权。如《瑞士民法典》第899条第1款规定，可让与的债权和其他权利可以出质。魏振瀛主编的《民法》一书中指出：“依法可以出质的其他权利，如债权，亦可设立权利质权。”

    但是，我国现行法律并没有明确规定债权可以设立权利质押。我国担保法第七十五条规定，可以质押的权利包括：汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；依法可以转让的股份、股票；依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权；依法可以质押的其他权利。可见，担保法中并没有明确债权可以质押。新的物权法草案中关于权利质押的表述与担保法基本相同，对于“依法可以质押的其他权利”并没有细化。因此，债权是否可以作为质权依旧不明确。

    政府补贴受益权质押实质上是一种债权质押，基于以上分析，政府补贴受益权是否可以作为质权在我国法律中尚不明确。

    问题二，政府补贴受益权尚不完全符合质权的构成要件

    从质权的构成要件角度分析：

    1.质权必须是合法并且明确的财产权。财产权包括物权、债权及无体财产权等可以用金钱价格评估的权利。权利质权的标的可以是普通债权，作为质权的债权的条件是标的能够确定。如果标的不能确定，则不具有转让性，不能作为质权的标的。

    笔者认为，政府补贴受益权在合法性和确定性两方面存在一定的不足：一是地方政府对建设单位作出的财政补贴承诺是否符合预算法，目前有关方面还存在很大的争议；二是补贴受益权依据的是地方政府文件。众所周知，国内地方政府文件的有效性经常会随着主客观情况的变化和政府的换届而改变，不具有法律上的稳定性。因此，从保障债权的角度看，以该类权利设立质押是有瑕疵的。

    2.质权必须是可让与的财产权。设定权利质押的目的是就该权利受偿。如果该权利不能让与，则不能就该权利的变价金受偿，这样的质权就毫无意义。在中国的现实情况下，政府出具文件对某个企业作出的补贴承诺，一般是不能转让给第三人的。但是地方政府与银行签订的金融合作协议中，通常会约定政府补贴受益权可以质押，并且质押给银行，这意味着补贴受益权可以转让给相关银行。但是，该权利即使可以转让给银行，银行如何实现补贴受益权也是大问题，不可能拍卖，也几乎不可能转让给其他企业。所以从这个角度看，政府补贴受益权是否属于可让与的财产权尚不确定。

    此外，政府补贴受益权质押的登记部门在法律上也不明确。地方政府一般指定财政厅（局）为登记部门。财政厅（局）既是质押资金的提供者，又担当补贴受益权质押的登记部门，在法律上有瑕疵。

    三、对策和建议

    基于以上分析，政府补贴受益权质押在法律上是有效性不确定的担保。

    鉴于我国预算法规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此，我国城建项目在未来很长一段时间将继续需要银行贷款支持。为了使政府补贴受益权质押贷款更加合法有效，防范银行信贷风险，提出以下建议：

    1.在新制订的物权法中，明确符合条件的债权可以设立质押，并进一步明确质押的登记部门。

    2.要求地方政府完善补贴承诺的表述方式，使政府补贴受益权成为明确的财产权和可转让的权利，以便符合质权的构成要件。

 熊平旭