长江流域管理机构的比较和法律分析

【摘要】长江作为中国最大的河流，对沿江两岸的政治、经济、社会和环境有着重大的影响。但一直一来管理长江的流域管理机构性质和法律地位都不甚明确。而且在实践过程中，往往又和其他部门的管理权限有着冲突。这让流域管理的理念不能真正的贯彻到实践中去。本文对长江流域管理机构的性质进行法律上的分析，并和国外的流域管理机构进行比较分析，从中力图寻找一个改革的方向，为长江流域管理机构未来的发展提供个人的方法论。
【英文摘要】Yangtze River, the greatest river in China, plays a vital role in political, economic, social and environmental activities of both riversides. However, for a long time, the nature of Yangtze River’s basin management authority is unclear and it leads to a lot of practical conflictions between basin management authority and others institutions. All of these factors delay the process of implementing the concept of basin management. This paper will discuss the nature and legal role of Yangtze River basin management authority. Moreover, it also compares the authority to other foreign river basin management authorities. From the analysis, author wants to offer a personal methodology to the Yangtze River basin management.
【关键词】流域管理；长江水利委员会；水法
【英文关键词】 Basin management; Changjiang water resource commission; Water law
【写作年份】2008年


【正文】
　　在流域层面对水资源综合管理是近十几年来研究水资源管理文献中被反复提及的一个概念。我国的法律中也早已引入了流域管理作为一项水资源管理的基本原则。因为流域管理涉及到一个复杂的管理体制，其中不仅有纵向层面上的权力分级，也有横向层面的权限分化，所以流域管理的研究必须和明确划定行政权力紧密联系在一起。而在这样的一个体制当中，必然要有一个对整个流域负责的流域管理机构。关于流域管理机构的研究，我们需要进行个案研究。中国光重要的大流域就有七个[1]，不同的流域有着各自不同的地理环境和社会、经济的特点，不能一概而论。因此，笔者选择了中国最为重要的一条河流——长江——作为个案的研究对象。
　　
　　长江是中国最为壮丽的一条大河，目前对于长江的管理主要以区域管理为主，并结合多部门共同管理。由于长江在我国社会、经济和政治上的重要地位，对其进行流域管理体制的分析具有典型意义。本文的研究也将是结合长江上水事务管理的相关部门职责以及与长江有关的利益相关人对长江流域管理机构的性质和法律地位进行分析，为厘清纷繁复杂的长江流域管理体制提供一些个人的方法论。
　　
　　一、长江的自然、经济条件概述
　　
　　长江源远流长，与黄河一起，成为中华民族的摇篮，哺育了一代又一代中华儿女，被誉为“母亲河”。它是中国第一长河，世界第三长河，全长6211.31公里。其流域面积占到了全国国土的五分之一，为一百八十万平方公里，自西向东经过十九个省、直辖市和自治区。其年平均入海水量约九千六百余亿立方米。有雅砻江、岷江、嘉陵江、沱江、乌江、湘江、汉江、赣江、青弋江、黄浦江等重要支流。
　　
　　长江流域是我国重要的农业生产区域，同时又蕴涵着丰富的水能资源。长江及其支流和包括洞庭湖、鄱阳湖及太湖这些大湖在内的湖泊鱼类丰富。渔业得到广泛发展，为这一地区许多人口的一主要生计。长江流域多个省份都是重要的产粮大省。此外，长江能源生产资源极大，但并未得到大规模的开发。长江可供开发的水能总量达二亿千瓦，约占中国所有江河能源总蕴藏量的2/5，是中国水能最富有的河流。瞿塘峡、巫峡与西陵峡附近电力蕴藏量特别巨大，约相当於长江总蕴藏量的1/5，著名的三峡水利枢纽工程就建立于此。长江干流通航里程达二千八百多公里，素有 “黄金水道”之称。长江是中国主要的运输河流。客货运输密集。长江是海路的延续，将内陆和沿海的港口与其他主要城市连成一个运输网，其中南京、武汉与重庆具主要作用。万吨巨轮可上行至武汉，2000吨船舶可达宜昌，但只有较小的船舶才可到达宾川。长江通过大运河与可通航的黄河及渭水相通，大运河还与杭州及天津的海港联系在一起。同时也是维系整个流域所及地区生态环境的关键因素。因此，管理好长江流域的水资源和生态系统，对于两岸上亿人民的生活和生产有着重要的作用。在长江流域中设立合理的流域管理机构并完善流域管理体制才显得尤为重要。
　　
　　二、长江流域管理机构性质的比较研究
　　
　　伴随流域管理理念在法律中的实现，流域管理机构也孕育而生。中国的流域管理机构建立地比较早。目前，我国的流域管理机构主要是水利部派出的各大流域水利委员会，具体到长江就是长江水利委员会。其实早在1935年，民国政府就建立了扬子江水利委员会。1950年，新中国政府又将其改称为长江水利委员会。该组织是国家水利部在长江流域行使长江涉水事务的派出机构。根据国家有关法律法规和水利部的授权，长江水利委员会主要负责区域内的水行政执法，水资源统一管理、节约、配置和保护，流域规划，防汛抗旱，河道管理，流域控制性水利工程建设与管理，河道采砂管理，水土保持，水文，科研，以及有关国有资产的运营、监管等工作。虽然表明上看起来，长江水利委员会管的事不少，但总的来说，长江水利委员会的性质仍是水利部下属的技术支持单位。对于某些长江流域涉水事务虽然有管辖权力，但又常常和地方政策发生冲突。从这个程度来说，我国的流域管理权限主要还是在中央政府（如水利部、环境保护部等）和地方政府手中。并且，这一点在我国2002年的《水法》规定的也很明确，我国的流域管理是“水资源管理实行流域管理和区域管理相结合”的管理体制。我国目前的情况是流域管理机构处于条块划分的管理体制夹缝中生存的组织机构，这样的“体制环境”，让流域管理机构管理起流域来难以得心应手。
　　
　　从全世界的角度来看，象我国长江水利委员会这样由国家发起并自上而下建立的流域管理机构同样也存在于印度尼西亚东爪哇的布兰塔斯河（Brantas River）流域、西班牙的瓜达尔基维尔河（Guadalquivir River）流域、波兰的瓦尔塔河（Warta River）流域等[2]，另外巴西的塞阿拉州的雅瓜里比河（Jaguaribe River）流域的流域管理机构的建立经历了一个由国家到州，再由州到地方的过程。[3]由所不同的是，这些流域机构里面，除印度尼西亚布兰塔斯河的流域管理机构是在国家水资源行政机构监督下的国家运营公司外，其他的都是国家的实体权力机构。而波兰的瓦尔塔河的流域管理机构以及西班牙的瓜达尔基维尔河流域管理机构[4]与长江水利委员会的性质、地位和作用最为相似。以下简要地介绍这两个流域的流域管理机构的发展和改革的情况。
　　
　　（一）波兰瓦尔塔河
　　
　　波兰在二战后深受到前苏联管理体制的影响。从二战后到1970年代初期，波兰中央政府都在全国重要的河流上都委派了水资源管理的高级官员，他们被称为DDWM（District Directorates of Water Management）。在这一时期，并没有真正意义上的流域规划和流域管理。直到1980年代末，政府改革的压力迫使水资源管理的专业思想必须转变到流域管理上来。但是，直到1991年，在次一级的国家水资源管理机构上都还不适应流域管理的要求。这些DDWM们都还只关注干流的情况，往往忽视了整个流域的一体性。
　　
　　1991年，波兰政府宣布成立水资源管理地区委员会（Regional Boards of Water Management），这个机构的成立最重要的一点就是为了适应流域管理的要求。它们工作的主要目标是：查处污染者，保护饮用水源和协助水资源的使用者和使用组织发展合理的水资源管理项目。另外，它们的职责还包括维持水资源供需的平衡、确定水质和发展水资源信息系统。这些委员会直接受到波兰环境部的领导，每个委员会的主任都是受到环境部领导的个人，他们管理着整个流域。而且，在管理过程中极少公众参与的途径。
　　
　　在1999年末，波兰环境部宣布DDWM和水资源地区委员会合并，它们组成了七个地区水资源管理局（Regional Water Management Authorities）。通过中央政府的行动，地区水资源管理局就成为波兰的流域管理机构。地区水资源管理局的成立对原本的一些由地方政府或官员执行的行为也产生的管辖权。比如，水资源的使用和排污许可证，这些本来是由地方政府来完成的事项，现在地区水资源管理局也可以介入，因为法律赋予了它们在这些活动中的权利。这样的授权使得这些地区水资源管理局的工作人员可以清楚地了解到在流域内环境保护和经济发展的活动和投资。当这些行为可能影响地表或地下水资源时，就可以提出异议，甚至要求修正许可证。
　　
　　到了2001年，新的波兰水法要求每个地区水资源管理局建立一个水资源管理地区理事会（Regional Council of Water Management），它由用水者和其他政府机构的代表组成。新的波兰水法同样还要求成立一个水资源管理国家委员会（National Board of Water Management），它主要是在国家层面上管理水资源的单位。某种程度上说，它替代了部分环境部及其水资源局的职能。这个国家委员会中包括了地区水资源局的局长，他现在不再直属于环境部领导，而是归于水资源管理国家委员会之下。水资源管理国家委员会则由一个主席领导。但是到了2002年，一个三十个人组成的水资源管理国家理事会替代了这个主席的角色，它代表了在流域管理中多元的利益相关人的声音。根据新的波兰水法规定，这个国家理事会的作用，主要是提供水资源管理，洪水和干旱预防等的建议。[5]
　　
　　尽管波兰的流域机构改革再不断朝着更加合理的流域管理方向前进，并且组建了全国范围的地区水资源管理局体系。但是，目前的波兰流域管理机构和管理水平离着流域管理一体化的要求还有一段距离。从波兰的流域机构改革演进的路径，我们不难看出，流域机构开始朝着任务化和多元化的方向变化，而机构本身的性质，也从实体的权力机关演变为由议事机构领导的地区性实体权力机关。这就使得更多元化利益主体可以进入到流域管理的过程中去，公众参与的积极性受到鼓励和支持。
　　
　　（二）西班牙达尔基维尔河
　　
　　西班牙瓜达尔基维尔河的流域管理机构——河流流域协会（Confederaciones Hidrograficas）是由西班牙中央政府在1927年建立的，建立初始，这个机构只是个水利技术支持机构，主要为大坝、水库和水上交通设施提供支持，而水法的执法和水资源利用管理的职能由另外的独立机构来执行。在1985年，河流流域协会把流域的基础建设和水资源利用管理的只能合并进了流域管理机构的只能当中去，形成了一个流域层面上统一的水资源管理机构。河流流域协会并不是一个自治组织，而是在中央政府或地区政府的直到之下开展工作的机构。1985年的西班牙水法认定了13个河流流域协会——9个地区内的流域和4个跨地区的流域协会。所以，大部分地区内的河流流域协会的职能就转移给区域地方政府来行使（当然，并不是所有的河流流域协会都是这样）。根据瓜达尔基维尔河流域规划、国家水资源规划和欧盟法规，瓜达尔基维尔河流域协会的主要职责有：水资源工作（为控制洪水和蓄水而设立的大坝和水库的建设、投资和运营）、水资源规划（流域规划和其他规划活动）、水资源条件的监测、审查和同意取水许可证、取水许可证的转让（这是1999年水法修正案中规定的新职能）、实施西班牙和欧盟水资源管理的法规。[6]
　　
　　虽然从1927年开始，西班牙的流域层面的管理机构一直存在。但是，它们的主要职责始终主要是水工程的建设和运营。瓜达尔基维尔河的河流流域协会的存在一直都还不能被正式视为是个流域管理的正式机构。1985和1987这两年在水资源政策上的变化，才让河流流域协会逐渐朝着流域管理机构的职责和机构演变。即便是这样，瓜达尔基维尔河流流域协会的部分职责仍然和地方政府的职责相重叠。而且，这样的地方政府和河流流域协会之间潜在的冲突被社会和经济因素所加强。所以，西班牙的流域管理体制仍然还需要进一步的改革。在解决不同利益主体之间的冲突方面，用水者大会为瓜达尔基维尔河流域管理提供了议事的论坛。
　　
　　目前，西班牙瓜达尔基维尔河流流域管理协会的结构主要由执行（Executive Bodies）、管理（Management Bodies）和规划（Planning Bodies）三个大部分组成。执行主体当中包括了主席和管理委员会，其中主席由环境部提名，由部长理事会任命。由主席领导的管理委员会对财政、行动计划、水体损害识别和地下水管理负责；管理主体包括运营委员会、用水者大会以及水库调水委员会和水工程委员会；规划主体包括流域水资源理事会和规划办公室。[7]
　　
　　从以上的机构安排来看，西班牙瓜达尔基维尔河流流域管理协会经过一系列的变革后，依然直属于中央政府领导。但是，它将一整套流域水资源事务讨论的机制塞进了这个国家设立的权力实体。所以，就使得流域当中多元化的利益声音能够得到反应，从而尽可能地避免流域管理政策在执行过程中发生的冲突，让这样冲突在讨论过程中就得到解决。
　　
　　三、长江流域管理机构的法律地位分析
　　
　　与世界上一些大的流域相比较，中国的流域管理开展得算比较早。我国的流域管理概念最早进入法律是在1988年，这年制定的《水法》中第十一条规定的按照流域进行统一规划，开发利用水资源和防治水害。可是，该规定还不能称为正式的流域管理，仅是有了一定的雏形。在2002年修订的《水法》总则部分当中明确地规定了水资源管理实行流域管理和区域管理相结合的管理体制，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构……”。那么从这时算起，流域管理机构的法律地位就得以明确。
　　
　　中编办批复的水利部流域机构“三定方案”中明确规定，长江水利委员会“在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内行使水行政主管职责”，这是自流域机构成立以来国家在政策法规上首次明确规定了长江水利委员会的“水行政主管”地位。[8]根据“涉水四法一条例”[9]的具体规定，长江水利委员会的职责有：（1）长江流域的采砂活动的监督管理；（2）防洪协调和监督管理；（3）护堤护岸林木，采伐须经其同意；（4）水资源的动态监测；（5）取水许可证和水资源有偿使用制度的实施，收取水资源费；（6）制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；（7）对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；（8）长江的规划治导线的划定；（9）对水功能区的水质状况进行监测；（10）核定水功能区水域的纳污能力；（11）在长江流域新建、改建、扩大排污口的同意（12）水工程管理和保护范围的划定。
　　
　　但是，长江流域的全部涉水事务管理并不是由长江水利委员会一家全部独立完成的，还有众多的“有关部门”。这些“有关部门”主要和长江上重要的涉水事务密切相关。长江的管理部门众多，人们常说“九龙治水”，实际上涉及到长江流域事务管理的部门有十二个之多。每个部门都有自己相应的涉水事务管理职权，比如环境保护部门主管长江流域的水污染相关问题，交通部门主管长江航线上的交通问题等等。长江上的主要涉水事务主要有：水资源的开发（包括取水、水能开发、渔业和旅游业）、对水体的污水排放以及固体废弃物和其他污染物质的排放、航运、水土保持和上游的植树造林以及岸线的生态保护、重大的水工程建设、防洪和抗旱的水资源调度等等。目前，就长江所面临的涉水事务中，重要的问题有：水污染防治、洪水控制、上游地区经济发展、跨区域的冲突、缺水等。然而，我国2002年《水法》当中只是笼统的概括为“有关部门”，由此可见，长江流域管理中存在问题的复杂性。这些部门的职能虽然相对独立，但总还是在一些领域中有所交叉。正是这些交叉的职能比较容易产生冲突。
　　
　　在水资源管理的法律上出现“有关部门”这样的字眼至少可以反应出一件事情，那就是在流域管理中多元化利益相关人的存在。也正是因为多元化利益主体有着不同的利益诉求导致在流域管理中多方面的利益冲突，造成流域管理中的复杂局面。所以，目前的流域管理机构制定了流域管理政策后，往往到次流域层面就受到利益相关人的抵制。具体到长江流域而言，主要的利益相关人由城市的供水企业、工业和农业，当然地方政府各部门、环境保护组织等。由于利益主体的多元化，就需要在流域事务管理当中必须提供一个可供解决利益冲突的场所。从前述的分析，我们可以看出，长江水利委员会明显还不是这样一个适当的平台。
　　
　　四、长江流域管理机构的改革方向（代结论）
　　
　　世界各国目前都在积极改革流域管理体制，归根到底还是因为淡水资源在这个世界上变得越来越稀有和宝贵。我国也不例外，长江流域管理机构也应该走向更合理化的未来。我国的流域管理目前缺乏的不仅仅是法律规定，也缺乏一个合理的机构构架。只有在合理的构架出一个流域管理机构，才能真正划分出管理的权限。否则在一团乱麻的状态之下，任何人都不可能制定出完善的法律规范。所以，关键的问题就在于，什么样的构架是合理的？
　　
　　从前面提及的波兰瓦尔塔河和西班牙瓜达尔基维尔河的流域管理机构的变革历程来看，他们都有着及其相似的目标——朝着流域管理的“高层次议事机构＋地方、或区域的实体权力机构”的方向改革。这样的结构有一个好处，那就是提供了多元利益相关人提出利益主张的场所。在流域管理理论中被反复提到的一个词“分散”（decentralize），[10]它要求在流域管理中加大公众参与的力度，而不是把流域管理的政策决定权集中在中央部门，也不是集中在少数地方政府手上。中国现在的情况就是长江流域的决策权限掌握在远离长江的中央各部门手中。而真正合理的设置应该是设立更为开放的流域管理议事机构，吸收更多的利益相关人进入到决策的过程中来，从而保证流域管理的政策能够更为符合流域管理的实际；而地方上的实体权力机构主要是为政策实施提供执法的人员和技术保障。
　　
　　在这样的改革过程中，来自中央政府的连续的财政支持尤为重要。因为在流域层面上开始水资源管理一体化的改革，必然是一个漫长的过程。可能五年，也可能十年。建立起一个把所有利益相关人吸收进来的流域管理体制同样也需要时间。所以，政治经济永远都会在流域机构改革中扮演重要的角色并随人们的意识逐渐提高而发生变化。
 

【作者简介】

吴宇，男，武汉大学环境法研究所2007级博士生。
 
【注释】

[1] 七大流域是指黄河、长江、珠江、淮河、海河、松花江、辽河这七个流域。
[2] William Blomquist, Ariel Dinar, Karin Kemper, Comparison of Institutional Arrangements for River Basin management in Eight Basins, World Bank Policy Research Working Paper 3636, June 2005
[3] Rosa M. F. Johnsson, Karin E. Kemper, Institutional and Policy Analysis of River Basin Management—The Jaguaribe River Basin, Ceara, Brazil, World Bank Policy Research Working Paper 3649, June 2005
[4] 这里选择了两条在我国国内研究环境法文献中较少引用的河流的管理体制来作比较，主要是因为与经常引用作为比较的田纳西流域、墨累－达令流域以及日本、新西兰等国的流域管理体制而言，这两条河的流域管理机构有着和中国的长江水利委员会更接近的法律地位和性质
[5] William Blomquist, Andrzej Tonderski, Ariel Dinar, Institutional and Policy Analysis of River Basin Management— The Warta River Basin, Poland, World Bank Policy Research Working Paper 3528, June 2005
[6] William Blomquist, Consuelo Giansante, Anjali Bhat, Karin Kemper, Institutional and Policy Analysis of River Basin Management—The Guadalquivir River Basin, Spain, World Bank Policy Research Working Paper 3526, February 2005
[7] William Blomquist, Consuelo Giansante, Anjali Bhat, Karin Kemper, Institutional and Policy Analysis of River Basin Management—The Guadalquivir River Basin, Spain, World Bank Policy Research Working Paper 3526, February 2005
[8] 蔡其华，强化流域水行政管理职能，//www.mwr.gov.cn/ztbd/sf/sf079.htm，2008年9月1日访问
[9] 涉水四法一条例指：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水土保持法》以及《长江河道采砂条例》
[10] 分散（decentralize）由两个部分组成，一个是组织管理责任的下移（即把具体管理的权限从中央政府下放的流域层面）；其二就是在流域决策和运营方面吸收利益相关人的参加。参见：William Blomquist, Ariel Dinar, Karin Kemper, Comparison of Institutional Arrangements for River Basin management in Eight Basins, World Bank Policy Research Working Paper 3636, June 2005