论法律在行政行为中的一票否决权

　　一个国家要想真正实现“以法治国”，那么行政法的建设将起着决定性的作用。目前我们国家行政行为的合法性，大都还只是停留在事后补救的层面，这怎么能从根本上解决问题呢？

　　所谓“法的意义”不在于事后的“违法必纠”，而在于事前的“有法可依、有法必依”，从而依法办事。假如行政部门都是在一个行政规范的框架内实施行政行为，并且实施了“法律的一票否决权”，那么事后的行政官司将大可减少。

　　相对来说，行政权是静态的，而行政行为是动态的。那么新的法治应从传统的着重控制静态行政权转换为更注重规范动态的行政行为。国家要想真正把“行政法”当作行政行为日常工作的准绳，而不是作为行为过后的检测，这就要求国家为“法的意义”的实现制造一个平台，即：在行政机关内部设立一个法制委员会，参与到行政行为中来，在行政机关行使职权实施行政行为时，行使“一票否决权”。

　　本文通过对行政法制监督的作用，以及积极监督和消极监督（现行行政法制监督）的对比来阐述“一票否决”在行政行为中的作用。

　　关键词：以法治国、行政法、行政行为、行政权、行政法制监督、法律的一票否决权

　　第一部分：行政法在法治建设中的重要性

　　法治的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。

　　法治不等于“用法来治”。“用法来治”是把法律单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者自居，人民被视为消极的被治者。法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求，依法行政、依法管理，也包括对公民的要求：人人知法、人人守法。①

　　法治的机制在很大程度上是由民主的新发展所推动的，参与民主必须借助于行政法的规范和保障，行政程序法（规范政府行政行为的法）、阳光法（规范政府行政行为公开的法）、情报自由法（规范政府获取信息和行政相对人从政府取得信息的法）、行政复议法和行政诉讼法，为新的民主形式提供了基本的运作规则，并使这些新的民主形式与传统的民主形式衔接起来②，从而构成了民主的新的机制。当然法治由相对静止向相对动态的转化也是与市场经济的发展相联系的，甚至这种联系是更基本的联系。市场经济的发展，需要相对强有力的行政管理为之提供秩序，而行政权的加强必须有相应的控制、制约机制的加强与之相伴随。否则，不仅不能为市场经济提供秩序，而且还可能破坏已有的秩序，导致新的混乱，损害市场主体的权益，阻碍市场经济的发展。因此必须创制完善的法律以规范政府的行政行为。这种规范政府行政行为的法律就是行政法。相对来说，行政权是静态的，行政行为是动态的。与传统法治着重控制静止行政权比较，新型法治更注重规范动态的行政行为。一个国家，只有在其不仅具有健全完善的控制静态权力的法，而且具有健全完善的规范动态行为的法时，才算进入法治国时代了。很显然，法治国家时代的重要标志是行政法③。

　　第二部分：行政法现行行政法制监督之论述

　　所谓行政法，即是指调整行政关系的规范和控制行政权的法律规范系统。而行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系，而且本文所谓的“法制监督”不同于现行的国家权力机关，国家司法机关和行政监察机关的法制监督：

　　首先谈谈关于现行的法制监督。行政法制监督关系是行政法制监督主体对行政主体，国家公务员和其他行政执法组织，人员进行监督时发生的各种关系。所谓“行政法制监督主体”，是指根据宪法和法律的授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及共所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督的对象，包括行政主体，即国家行政机关和法律授权的组织，国家公务员，其他行政执法组织和其他行政执法人员。所谓“其他行政执法组织”，主要指行政机关委托其行使特定行政职权的组织；所谓“其他行政执法人员”，指不具有国家公务员身份的依法律法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。

　　在行政管理关系中，作为一方事人的行政主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织。国家公务员、受行政机关委托的组织虽然直接行使职权，作出影响行政相对人④权利、义务的行为，但他们不是以自己的名义作出的行政行为，也不由其本身对外承担法律责任，从而不构成一方主体。主体仍是行政机关和法律法规授权的组织。但在行政法制监督关系中，国家公务员、受行政机关委托的组织以及被授权组织和受委托组织的行政执法人员与行政主体一道，共同构成另一方当事人，同属于监督对象。因为他们对自己的行为要由自身承担某引起法律责任，如按受行政处分和承担某些经济责任等。

　　行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关，国家司法机关、行政监察机关，与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他对行政执法组织人员，因前者实施者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系则不属于此种关系。例如国务院向全国人在或全人大常委员提交的法律案或其他议案，请求其审议而发生的关系，就不是行政法制监督关系；人民法院审理公务员与其他公民之间因民事侵权争议或财产纠纷而发生的关系，也不是行政法制监督关系，这些关系均不属行政法调整。

　　行政法制监督关系因监督主体不同，其关系的内容也存在较大的差别。国家权力机关作为行政法制监督主体时，主要是与行政主体发生关系，并且主要是对行政机关的抽象行政行为进行监督。当然，国家权力机关也可以通过罢免的方式对担任领导职务的国家公务员进行监督，但这不是二者关系的主要内容。人民法院作为行政法制监督主体时，也主要是与行政主体发生关系，它主要是通过行政诉讼的方式对行政主体的具体行政行为的进行监督。当然人民法院在行政诉讼中，也可以通过司法建议的方式，对国家公务员及其他行政执法组织、人员进行监督，但这里显然不是此种监督关系的主要内容。行政监察机关作为行政法制监督主体时，主要是和国家公务员发生关系，它主要是通过追究纪律责任（行政处分）的方式，对国家公务员遵纪守法的行为进行监督。当然，行政监察机关也可以监督行政主体的抽象行政行为和具体行政行为，监督其他行政执法组织、人员的遵纪守法行为，但这也不是此种监督关系的主要内容。

　　行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监督法等。

　　综上所述：法制监督在行政行为的过程中重要性不言而喻，现行的法制监督体制，在行政行为的日常工作和国家的法制建设中，确实起到了极其重要的作用，但是也可以明显地看出法制监督相对于行政行为的滞后性，虽然也起到了纠正错误、及时救济的作用，但对于具体行政行为的有效性和政府行为的公信力不起不到根本的作用。所以说对于行政法的施用上还处在事后监督的层面上，也可以说是消极的监督，那么行政法再怎么健全，也起不到“法”的真正意义上的作用。

　　第三部分：关于积极的行政法制监督的论述

　　洛克指出：“如果一些人同时掌握行政和执行权，就会对人性的弱点——攫取权利构成巨大的挑战；他们会利用手中的立法和行政权使自己不受他们制定的法律的约束，并在立法和执法时，以他们自己的私人利益为依据⑤。对于整个国家是这样，小到行政机关内部也是如此。要想避开”攫取权利“——这一人性弱点，那么在行政机关的抽象行政行为和具体行政行为从头到尾的过程中，都必须要有法制的监督，即变消极监督为积极监督，变事后补救为事前规范，变法律的救济功能为准绳功能。

　　所谓“行政权”即是指国家行政机关执行国家法律、政策、管理国家内政外交事务的权力⑥。从权利内容考察，行政权包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从权力形式考察，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政指导权等。

　　行政权是国家权力的组成部分，是社会秩序的保障。人们结成社会，共同生活，就不能没有权力；人们建立国家，进入政治生活，就更不能没有权力，特别不能没有行政权力。同时行政权力也要加以控制和规范，这是因为：第一，行政权同其他国家权力一样，其作用具有两重性：一方面，他可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导作用，促进社会经济的发展；但另一方面，国家权力也可以被滥用，国家权力被滥用，既会给人民的生命自由、财产带来严重的威胁，也会阻碍甚至于破坏社会经济的发展。而国家权力不加控制和制约，就必然导至权力被滥用，这是人类几千年的历史已经反复证明了的一条经验⑦。第二，行政权不完全等同于其他国家权力，它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。很多人一辈子可以不与法院、人大会等机关直接打交道，但他们都必然与行政机关打交道（出生后行政机关即要对之进行出生登记，甚至在出生前其父母即要到行政机关为之申领准生证，死亡后行政机关要为之注销户口）。公民在人生的任何阶段，甚至每年、每月、每日都要与行政机关打交道。例如，出行要接受交警监督、工作获得收入要向行政机关纳税；结婚要去行政机关领结婚证；办企业要向行政机关申请办理营业执照；盖房要经土地规划等行政机关批准出国要向行政机关中草药请办理护照等等。行政权对行政相对人权益的影响是最直接的，无论是行政处罚，行政强制，还是行政许可，行政征收，或是行政给付，行政裁决，都会直接影响相对人的权益。立法虽也会影响相对人的权益，但它对相对人的影响大多是间接的（需经过司法或执法）。司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的，但实际上，司法是一种裁判，一种求济。司法通常不是直接赋予权益或剥夺权益，而是在相对人权益发生争议或受到侵犯时，法院对之予以裁判和救济。由于怀立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接涉及到行政相对人——公民、个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开、从而使行政权最容易导致滥用和腐败。在一些地方，一些时候，人们常常给行政机关及其公务员行贿，却没有或很少给立法机关及其人民代表行贿，人们虽然也会给法院的法官行贿，但法院的法官不可以任意决定一审判决不经二审程序而发生法律效力。因此行政权最需要予以控制和制约。第三，在现代社会中，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而且含盖了越来越多的准立法权和准司法权；行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷，在这种将数种权力集中一个机关的情况下，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。⑧正是由于以上原因，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的，而控制、规范行政权机制的最重要的环节就是行政法。

　　那么，行政法怎样控制和规范行政权呢？从整体上考虑和分析行政法的规范可知，行政法主要从三方面控制和规范行政权；其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，而且要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、政策、管理国家内政、外交事务的必要范围之内。其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式。行政权对行政相对人权益影响，不仅在于其权限的范围，而且也在于权力行使的方式，后者甚至更重要。一个行政机关，权力既使再大（如可以限制公民的人身自由），但如果其行使方式有严格的程序规范，遵守一套公开、公正、公平的程序规则，则其对行政相对人权益的威胁并不会很大；相反，既使其权力很小（如仅可对公民进行小额罚款），但如果其行使方式没程序制约，可任意行为，则其对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政程度法是行政法的重要组成部分，它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通过行政法制监督法，行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。行政程序法和行政组织法是在事前控制行政权的范围和事中规范行政权行使的方式，以防止越权和滥用权力。虽然有这种事前和事中的法律规范，但对于行政权的行使者来说，行使行政权质量的如何，还主要靠行使者们的自身的思想素质的高低和法制意识的深浅，以及法律知识的多少，所以说要想使行政职权的行使高效、准确、合法，这就要求有一个及时、权威的法制监督体制。当然现行的行政法制监督法，行政责任法、行政救济的事后监督作用也可忽视，监督法为行政权行使是否遵守法定权限，法定程序提供监督机制；责任法为滥用行政权的行为提供法律责任追究机制；救济法为受到滥用行政行为侵犯的行政相对人提供法律救济机制。行政法即是通过这三种途径对行政权进行控制、制约和规范，调查这三种行为的三类法律规范即构成行政法的三大组成部分。

　　第四部分：结论

　　事实胜于雄辩，关于本论文的观点——事前的法制监督体制即法律对行政行为的一票否决权，笔者将用一案例来说明这一论点的必要性：

　　二00三年，笔者曾在一企业担任办公室主任一职。一天，忽然接到区工商局下发的一份《处罚告知书》，大概内容是说我们公司在散布的广告宣传单上没有明显的广告标志，因此罚款八千元。事情原来是这样的：我们公司是一个生产、销售牛奶制品的企业，其中有一个业务就是送奶工程。为了迎接中秋节，公司印发了一个小单子，内容是：在中秋节前五天里新订一份送奶业务，可获公司赠送两箱箱装牛奶。运作程序是送奶员在送奶时直接把宣传单放入收奶箱中，接到处罚告知通知书时，这一活动已过了两个多月。当时由于公司生产任务重，一直没把它当作一回事，后来又陆续收到了《处罚通知书》，在这过程中工商局相关人员也电话通知了几次说：在一起研究研究。我们一直认为工商人员是想骗吃骗喝的，所以没理睬。到后来，果真收到了法院的传票，称区工商局已向法院申请了强制执行。这下我们单位急了，赶快交涉，幸亏还未过行政复议时效，于是就向市工商局申请了行政复议，理由是：根据《广告法》第十三条规定：通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标志，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。而我们所印制的这个宣传页，本身就是广告的形式，而且是通过直接送到客户的收奶箱中，以达到目的，显然不是通过大众传播媒介而作的广告。从而申请撤销区工商局的处罚决定。后来区工商局也撤回了强制执行的申请，同时也主动找到我们请我们也撤回行政复议，事后就不了了之。

　　从这一事例中可以看出，从头到尾没有一点积极的意义，不但消耗了国家和企业的人力、财产以及国家的司法资源，而且最可悲的是行政行为在人们心中的公信力的大打折扣。

　　假如区工商局在这一行政行为的初始，就有一道法律的程序作为制约，那么事情就不会发展到最后的既耽误了时间又影响了形象。对于企业来说，虽然最后也是运用法律这一武器来维护了自己的权益，但是企业所投入的精力和时间将是不可挽回的，同时也挫伤了企业为适应市场经济而轻装上阵，大胆经营的积极性。

　　要想把行政行为法制监督，从咨询监督角色调整为决策的角色，这要靠国家的行政体制改革，不但在行政机关内设置法制委员会、更重要的是让“法律”这一因素参与到所有行政行为的决策中来，从而更接近真正的法治：（一）所有对国家的治理活动，都以事先公布的法律为依据，无法则无治；（二）在国家权力与法律发生矛盾冲突时，法律是有否定权力的力量，是国家权力服从于法，而不是法律服从国家权力；（三）法治以政府权力的滥用为主要防范对象，政府权力以公民权利为运用界限，确保政府权力与公民权利的和谐统一；（四）不因行政领导人意志的转移而改变既有的秩序，不因政府的更换而影响公民的权利生活。行政领导人是在法律之下，而不是凌驾于法律之上。⑨

　　注释、参考文献

　　①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版第44-45页。

　　②传统的民主形式仍然是民主的基本形式。到现在为止，任何国家都还没有发明完全取代人民代表大会制民主的民主形式，参与民主只是代表制度民主的补充，而不是代表制民主的替代。

　　③参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》1999版第6页。

　　④“行政相对人”和“行政主体”一样，是行政法学上的概念，而不是一个法律术语，在有些行政法学著作中，又称“行政管理相对人”或“行政相对方”或简称“相对人”（参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年版第99-104页。

　　⑤参见《西方四大名著》，天津人民出版社1998年版，第405页。

　　⑥关于“行政权”的涵义，有的认为行政权即是“国家管理行政事务的权力”（皮纯协主编《简明政治学辞典》，河南人民出版社1986年版，第26页），有的提出行政权即为执行一般行政之国家统治的权能之谓（谢瑞智《宪法辞典》，文笙书局，1979年版第125页），还能认为“行政权”是指国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力（罗豪才主编《行政法学》中国政治大学出版社，1996年版第3页）

　　⑦参见洛克《政府论》下篇，第18章“论专制”

　　⑧孟德斯鸠论述三权分立的必要时，认为权力集中于一个人或一个机关之手，就必然发生专制，产生奴役。参见：孟德斯鸠《论法的精神》，商务印书馆1997年版第154页。

　　⑨参见徐显明主编《法理学教程》中国政法大学出版社，1999年版第123-124页。

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