余凌云：论行政传唤

发布日期：2009-05-19 文章来源：互联网

一、引言

传唤是警察法上一个非常重要的调查措施，[1] 即通知违法嫌疑人在规定的时间内到指定地点接受询问，[2] 带有一定限制人身自由的意味，也无疑是一种行政行为。从直感上，跳入脑海的或许是一种调查的强制措施。如果如此定性，那么传唤与强制传唤之间应该构成什么关系呢？难道是一种执行方式，是一种事实行为？但是，很显然，强制传唤比较像是一种强制执行，具有法律效果。[3] 所以，在类型化行政行为当中，似乎更应该将传唤归类为行政命令，其间的关系才比较顺畅。[4]

但是，既便如此，传唤为一种强制措施的印象始终挥之不去，因为从强制传唤与传唤之间的连接关系看，强制传唤不需要再次专门审批，而且，有时传唤与强制传唤是连动发生、“一气呵成”的，其间可能没有多少的时间间隔，所以，强制传唤与一般的强制执行似乎还是有一些差别，那么，将传唤看成是一种先前的行政行为（命令）似乎也存在问题。因此，对传唤究竟应当如何类型化，似乎还有存疑。就我本人而言，我更加倾向于它是一种强制措施。

实践部门的很多同志对传唤的属性有些困惑，比如，对自觉接受传唤和询问的违法嫌疑人，是否完全不得限制其人身自由，包括自由离开、行动自由？对强制传唤到案询问的违法嫌疑人，是否可以完全限制其人身自由，包括通讯自由？其实，既然是科以限制一定人身自由义务的行政命令或者强制措施，在传唤期间，未经警察同意，违法嫌疑人不能擅自离开传唤地点，否则，传唤的目的无法实现。当然，对于被传唤人的正当要求，在不影响调查的前提下，也应当尽量满足，以体现人性化执法的要求。

更值得我们关注的是，传唤在实践中有被泛化的倾向，基层民警动辄就使用传唤。在我看来，其中的原因主要是：第一，有的地方公安机关在执法质量考评中要求，“应当使用传唤证而没有使用的”，要扣分。民警拿捏不准，宁可多使用传唤，也不愿被扣分。第二，怕当事人事后上访或者控告，指控警察非法拘禁，而警察无法证实其原本是自愿配合调查的。其实，在我看来，对于当事人同意配合调查的，可以通过在询问笔录中注明的方式，来解决日后可能发生的争议以及举证问题。第三，更为关键的是，我国警察法上很少讨论传唤的适用条件，也没有作这方面的规定，[5] 这实在不利于有效控制警察的传唤权。

的确，传唤能够利用特定的情境营造出一种让被传唤人容易就范的氛围，也能够相对地减少公安机关的调查成本。但是，传唤有时也会遭遇被传唤人的逆反心理阻击而收效甚微。反而有的时候是，办案人员主动上门调查，效率更高，效果更好。因此，传唤绝对不是办理行政案件的必用手段。从当前公安机关的改革趋势看，我们要尽量改变以往的“坐堂问案”式的执法方式（传唤多少有着这种意味），推行积极的、主动治安的执法方式，鼓励更多地采取任意调查的方式。[6] 所以，如果能够主动前往调查的，或者当事人原意主动配合调查的、前来自首的，[7] 就没有必要传唤。在《公安机关办理行政案件程序规定》立法中，也煞费苦心地分出了这样的层次。首先规定，“公安机关询问违法嫌疑人, 可以到违法嫌疑人住处或者单位进行”；接着才说，“也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行”。这样的表述，其意味是深远的。

本文将围绕传唤方式、时间等问题，注重回应实践中提出的问题，用历史分析的方法，梳理有关立法在这方面规定的变迁脉络，加强对其中主要制度、尤其是变化之处的实证思考与批判，以期能够为实践提供有益的指导性意见。

在部门行政法（警察法）的研究上，我更加崇尚具体问题分析而非抽象思维，把“脸”更近地“爬在实务的黄土地上”。所以，本文的研究基本上是采取了问题分析方法，重视对实践问题的梳理与回应。文中所涉及的实践问题，基本上是通过我到各地讲座时与警察面对面交流、访谈，有些还是个别深度访谈的方式，以及警察向我咨询的方式获得的。自2004年1月1日《公安机关办理行政案件程序规定》实施以后，我到过很多地方做专题讲座。2006年3月1日《治安管理处罚法》实施之后，特别是2006年3月29日由公安部部长办公会议通过修订之后的《公安机关办理行政案件程序规定》，于2006年8月24日发布施行之后，我又就这个专题应邀到不少地方讲座，（有的时候是将上述两个专题结合起来讲授）。在讲座中，为了使讲座内容能够更加切合实践部门的要求，我都建议主办单位事先帮我收集基层民警的问题，或者在讲座过程中让学员“递字条”。很多来参加培训的基层领导、民警也是带着问题来的，在课间我们不断就实践问题进行双向的交流和探讨。所有这些能够保证本文的研究建立在较为扎实的实证基础上，建立在对实践有较为充分把握的基础上，做到有的放矢，而非“无病呻吟”。

二、传唤方式

传唤分书面传唤和口头传唤。原则上要求使用传唤证，但对当场发现的违反治安管理的人可以口头传唤。传唤到案后，应当在询问笔录中注明询问地点、违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。[8] 经过合法传唤，违法嫌疑人无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，可以实施强制传唤。

随着通讯方式越来越多样化、越来越便捷，实践中就提出能否用电话、手机、电子邮件、传真等方式来传唤？考虑到实践部门执法任务繁重，警力有限，也可以用电话等方式让被传唤人先来，再补办传唤证。但是，电话等方式通知不像送达传唤证，不太容易识别信息的真伪。所以，电话等方式通知只能算是一种通知行为，不是正式的传唤。假如被传唤人怀疑信息的真实性，不来接受询问，公安机关也不能对其实施强制传唤。当然，我们也要看到，随着电子政务的推广运用，电子签章法的实施，如果我们能够解决上述传递信息的真实性，那么，也不排除今后行政执法中会出现新的传唤方式。

有警察提出，“传唤——强制传唤”的规定不符合实践要求，是“坐在办公室里想出来的，根本不切合实际”。并举例说，对于流动人口，你给他一个传票，要他明天到派出所来，搞不好他连夜就跑了。第二天，你还强制传唤谁去？

这实际上是对传唤与强制传唤之间的衔接关系和立法目的有误解。之所以要先经过合法传唤，主要是想尽可能取得被传唤人的协力配合，尽量避免刺激对方产生对警方的强烈抵触情绪，甚至是暴力反抗，降低行政执法成本。被传唤人能够自动来，执法成本无疑是最低的，也不容易发生正面的顶撞和冲突。但是，考虑到被传唤人也有可能拒不接受传唤，就要给警察一定的强制手段，强制传唤。因此，上述立法的意图不在两个行为之间的时间间隔要有多长，而是把着眼点放在前边，“先礼后兵”，争取被传唤人的合作。对于流动人口，或者其他不易控制的人员，可以在传唤时就要求其立刻随警察到派出所接受讯问。如果被传唤人当场拒绝，又没有正当理由，那么，当时就可以实施强制传唤。

强制传唤作为一种强制执行的方式，或者说，作为传唤的一种担保方式，是涵盖在传唤之中的。也就是在批准传唤的同时，就已经连带批准了强制传唤，不需要再就强制传唤申请特别的批准，也不需要使用专门的法律文书。这样的理解既反映了实践的需求，也有利于提高行政效率。

实践部门的很多同志受到刑事诉讼的影响，认为，要经过两次合法传唤，被传唤人无正当理由拒不执行时，才能实施强制传唤。这种看法有问题。因为经过一次合法传唤，被传唤人拒不执行，就足以说明其藐视执法权威。又因为治安案件必须尽快解决，证据必须及时收集，所以，不必等到二次传唤、执法权威再次被侵犯之后再来实施强制传唤。一次合法传唤即为已足。

强制传唤时，可以使用手铐、警绳等约束性警械。但是，并不是说，只要实施强制传唤，就一律使用手铐或者警绳。警械的使用必须遵守比例原则，只有在当被传唤人出现暴力抗拒、拒不前来或者有可能逃跑时，才可使用警械。如果被传唤人看到警察前来强制传唤，幡然悔悟，表示愿意接受传唤，就没有必要使用警械。使用手铐绝对不是对被传唤人拒绝接受传唤的一种制裁。因此，实践中那种不管三七二十一，只要是强制传唤，就用戴手铐来给被传唤人一个“下马威”，作为其不接受传唤的一个教训，是不正确的。

在传唤结束之后，如果确需继续查证的，可以再次传唤。但不得以连续传唤的方式变相拘禁违法嫌疑人。实践部门有同志提出，能不能在规定中明确说明什么情况算是“连续传唤，变相拘禁违法嫌疑人”？比如，是隔一天，一周，还是一个月？我认为，这从立法技术上是不太可能的。因为算不算是“以连续传唤变相拘禁违法嫌疑人”，是从传唤的目的上看的，而不是从时间的间隔上去把握的。一般来说，对违法嫌疑人传唤之后，他能说的、肯说的情况已经基本掌握，警察的任务就是做进一步的外围调查和核实，去寻找新的线索、收集新的证据。除非有新的、实质性问题需要再次传唤，原则上不能紧接着传唤。也就是说，我们可以建立“实质性问题”理论来作为判断的标准。

三、传唤时间

治安违法行为的社会危害程度明显低于刑事犯罪，治安处罚力度也比较低，在调查阶段对当事人采取的限制人身自由的传唤措施，不应该比最后作出的治安处罚还要严厉，因此，传唤时间不宜太长。[9] 严格限定传唤时间，能够督促警察尽快调查结案，不要拖沓办案，也能切实保障被传唤人的人身自由不受过分侵害。但有意思的是，在传唤时间上，法律规定可以说是“一波三折”，有一个变化的过程。

在《治安管理处罚条例》的时候没有很细的分档次，就笼统地规定：“案件复杂、适用行政拘留的不超过24小时”。在实践中就容易显现出其弊端，个别民警只要一传唤就是24小时，“打顶格”，其理由是该案还没有查清楚，怎么知道是适用拘留还是不拘留。

为了扭转这个现象，给相对人提供更加周全的法律保护，2004年实施的《公安机关办理行政案件程序规定》中分成一般治安案件不超过12小时，复杂的、适用行政拘留的案件不超过24小时。[10] 分成两个档次以后，的确在解决基层顶格传唤问题上起到了很好的作用。但是，在实践中也碰到不少问题，因为流动人口大量增多，我们往往对流动人口信息掌握得不是那么有利。所以，流动人口作案，如果不能在传唤时间内进行处置，一旦放出去以后，就会失控，他就可能跑掉，这个案子就会“夹生”。还有一些伤害案件，鉴定有的时候不能在24小时里出来。如果碰上对方是一个流动人口，或者想逃避处罚的，传唤结束后，他就跑了，这极容易造成受害人的上访。受害人觉得很委屈，“我把作案人都扭送到了派出所，我还在医院治疗，现在人却跑了，我的医疗费也没有人赔了！”他觉得冤，就不断上访。

《治安管理处罚法》立法过程中，这个问题也是一波三折、几起几落。在首次审议的草案中规定传唤时间最长可以延长至36小时。到了二审稿的时候退回来了，而且退得很厉害，二审稿最长时间不得超过12小时，一般案件8小时。尽管立法的初衷是很好的，保障人权，但是实际上不可行，不具有实际操作性。我对前两个审议稿的基本评价是，一审稿要比二审稿务实。理由是：[11]

第一，传唤制度是否需要、传唤时间多长为宜，与我们对人口信息掌控的能力有着密切关系。如果掌控能力很强，我们完全可以缩短传唤时间，甚至可以考虑取消传唤制度。反之，则不然。在现阶段，由于现行户籍制度已无法跟进形势发展，又没有更为有效的人口信息监控机制替代，如果传唤时间过短，不利于打击流动人口作案。涉嫌违法的流动人口一旦解除传唤，公安机关将无法有效控制其去向，会造成案件因违法嫌疑人逃逸、无法缉拿到案而“夹生”、办不下去。

第二，目前基层派出所警力资源普遍不足，对《治安管理处罚条例》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的传唤时间最长不超过24小时，实践部门在办理有些案件时已经感到疲于应付、捉襟见肘。如果再强行缩短传唤时间，恐怕不仅无助于提高结案率，反而可能会大量出现违法超期询问办案等问题。

第三，对于案情复杂，适用行政拘留的案件，适当延长传唤时间至36小时，只要控制好适用的条件，也不会出现调查措施和处罚之间“头重脚轻”、比例失衡问题。

到了三审稿，就是最后的通过稿，可以说，实际上又回到了原来条例的水平，就是最长时间不超过24小时，只不过把一般案件压到了8小时。我的评价是，原来在实践中碰到的问题，在这次《治安管理处罚法》里面仍然没有解决。

那么，怎么理解 “案情复杂，违法行为依照法律规定适用行政拘留处罚的”？要把握两点：

第一，在《治安管理处罚法》第三章对“违反治安管理的行为和处罚”中，该违法行为属于有行政拘留处罚的哪一类违法行为。如果属于根本就没有行政拘留处罚的类别，比如，《治安管理处罚法》第58条规定的“生活噪音扰民” ，只能处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。对这类行为的传唤时间就不可能延长至24小时。

第二，对本案正在处理之中的违法行为，有可能处以行政拘留。但是，要注意，这只是从当时的案情看，从初步的证据看，有可能，并不意味着最终的处理结果就是行政拘留。比如，甲指控乙殴打甲，但乙矢口否认，警察从甲的伤势看，如果有别的证据证明是乙所为，或者乙如果承认是其所为，那么就得处以行政拘留。但是，在传唤8小时之后，乙仍然一口咬定不是他所为，警察还找不到其他证据，那么，警察能否延长传唤时间至24小时呢？我觉得，既然有受害人的指控，就可以延长传唤时间，以便进一步调查。

四、通知义务与折抵问题

通知义务和折抵问题是《治安管理处罚法》出台之后引发我们进一步思考的新问题。

1、通知义务

《治安管理处罚法》第83条第2款规定：“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”这个规定内在地透射出对被传唤人家属知情权的关怀。在我理解起来，上述第83条第2款的规定，核心是让被传唤人的家属知悉当事人的去向，是国家公权力行使所产生的一种程序上的义务，而不是、或者不完全是满足其对当事人是出于何种具体事由而被传唤、事情严重程度等的好奇或忧虑。因为案件正在审理之中，可能存在着一定程度的保密问题，比如，公安机关在选择通知内容的措词时，可能会考虑到要防止当事人家属代为销毁证据、串供、做假证等。

在执行中要正确处理好两个平衡关系：

（1）实现行政效率与公民知情权之间的平衡

首先，由于传唤时间不长，在文书和送达方式上如果要求过严，恐怕无法落实上述规定。因此，应当允许采取更加简化、灵活的方式，公安机关可以通过电话、手机短信、传真等方式通知被传唤人家属；无法通知其家属的，也可以通知被传唤人提出的其他亲友。公安机关传唤违法嫌疑人时，其家属在场的，应当当场将传唤原因和处所口头告知其家属，并在询问笔录中注明。

实践中有些民警提出，如何证明已经通知，如果其家属矢口否认，如何处理？的确，如果当事人家属缺少诚信，恐怕会事后反咬一口，告警察程序不作为。因此，一方面，我们在通知时要注意规范化，比如，由两个执法人员在场，做好记录；另一方面，通知行为是否存在，还是可以找到其他证据相佐证的，比如，电讯局的通话记录、手机短信的记录等等。

其次，对于实践中经常遇到的违法嫌疑人不告诉公安机关真实的身份、家庭联系方法等情况，如果属于流动人口，查不清当事人的基本情况和联系方法，可以免除警察的通知义务，但是要在询问笔录中注明。

（2）实现公民知情权与隐私权保护之间的平衡

涉及隐私权的案件，的确存在着知情权和隐私权之间的冲突。有意思的是，上述规定在媒体的炒作中却变了味，变成“嫖娼被抓将要通知老婆”。[12] 其实，这是媒体的误读和误导，“通知”被附带了更大的附加惩罚意味。显然不妥。在我看来，上述第83条第2款实际上蕴涵着足以化解上述冲突的巨大的裁量空间。首先，“家属”的范围具有张力，可以通过解释予以适度的扩张。其次，在具体的通知方式上，警察还是有相当大的裁量权。

比如说，如果当事人要求自己通知家属的，或者要求通知属于家属范畴的其中一个的（比如，通知其兄弟、姐妹），警察也应当尽量予以尊重，裁量许可。但是，通知的时候，应当告知被通知人尽快将当事人的去向转告其配偶，前者在转述的时候，可能比警察直接通知要婉转的多。这样，既达到了满足知情权的要求，同时也兼顾了对当事人隐私权的保护问题。这有利于维护其家庭关系、夫妻关系的稳定，具有比较好的社会效益和执法效益

2、折抵问题

从理论上讲，传唤和盘查都是行政调查中采取的限制人身自由的措施，尤其是强制传唤，其限制人身自由的意味更加明显，照理应该能够折抵行政拘留。可是，考虑到治安处罚不仅有行政拘留，还有罚款和警告，对于后者怎么折抵呢？这会使得问题变得异常复杂。所以，索性不引入折抵。[13] 好在治安管理处罚本身力度就不算太高，传唤的时间也有限，所以，不折抵也不会引起太大的不公平的感觉。另外，刑事诉讼上的传唤、拘传也不折抵刑期，这也可以作为制度的参考依据。

五、法律救济

在我国的行政救济理论中，强制传唤被认为是一种行政强制执行中的直接强制。从强制执行理论和正当程序的要求看，在实施强制传唤之前，通常应先作出一次合法的传唤，命令当事人在公安机关指定的时间内到指定的地点接受讯问。如果当事人认为该传唤违法，可不可以寻求法院或复议机关积极地阻止该传唤的进一步实施呢？

如果我们把传唤当作是对相对人权利义务处分的行政行为来看待的话，那么，当然可以对违法传唤提出行政复议或行政诉讼。这样的处理比日本的做法好。在日本行政法上，认为命令当事人、证人或鉴定人到场陈述意见，是一种行政处分，但是，在诉讼上又否定该调查命令可以成为撤消诉讼的对象。这就存在着自相矛盾的问题。[14]

但是，有意思的是，从现在已经公布的行政诉讼案件看，至少我没有见到有直接针对违法传唤提出的诉讼和判决。其中的原由很耐人寻味，如果真像我们上面的那种认识的话，那么，这么多年来，为什么没有发生一起有关的诉讼呢？或许更多地是把传唤看作是纯粹的事实行为，类似于通知的行为，只是把公安机关的有关询问决定通知给相对人，不是对相对人的权利义务作出具有法律效果的处分。是不是因为这个原因，法院才不受理，当事人也没法告（？）。也有可能是因为传唤和强制传唤之间的时间间隔有时很短，法院根本无法有效地及时干预（？）。

但是，如果对违法传唤置之不理，放任违法调查的进一步实施，那么难免会发生一些侵害相对人合法权益的事情。汤洪友家属诉荣昌县公安局五福乡派出所民警刑讯逼供案，[15] 就是明显的例证。本来村民汤洪友与本村供销点经理胡世其之间只是因为20元钱债务发生纠纷，对像这样的纯粹经济纠纷案件，公安部早已严令禁止各级公安机关插手干预。[16] 不该传唤的，被传唤了。公民的人身自由得不到法律的及时有效救济。要知道，“迟来的正义，就不是正义”。

值得注意的是，在当前的警务机制改革中，建立了警务督察制度和110报警制度，公安部在《关于认真做好110报警服务台受理人民群众电话投诉工作的通知》（公直字（2000）14号）中，把110报警服务台受理投诉的范围进一步扩大到，也允许群众对“公安机关及人民警察违反《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关督察条例》等法律法规，违法行使职权，不履行法定职责和义务，不遵守各项执法、服务、组织、管理制度和规定的行为”提出投诉，并要求“各级公安机关警务督察队应建立24小时值班制度，巡警及其他警种也应进一步完善工作机制，对群众投诉公安机关及民警正在发生的违法违纪和渎职行为，要在接到110报警服务台的指令后，立即赶赴现场予以处置。”上述规定也意味着，如果接到公安机关违法传唤的当事人，如果有时间和通讯条件，也可以向110报警服务台求救，由警务督察队及时予以制止。该项制度可以起到临时性救济的效果。

六、简短的结束语

上述对传唤的梳理，可以说是对部门行政法（警察法）研究的一个实例。或许部门行政法研究的一个显著特点，就是应该“把脸趴近黄土”，应该更关注实务问题，而不是抽象问题的思考。

当然，传唤问题显然不止这么多。我们将以更加开阔的心胸和视野去迎接实践提出的更多的问题和挑战，也欢迎理论上更热烈的讨论、批判和争鸣。

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本文发表在《公法研究》第五辑（浙江大学出版社2007年版）。

[1] 传唤不单是在治安案件中使用，由《治安管理处罚法》规范，而且，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，其也适用于公安机关办理的其他行政案件。

[2] 以往，对违法嫌疑人是使用“讯问”、对受害人和证人是使用“询问”，笔录也分别是“讯问笔录”和“询问笔录”。《治安管理处罚法》有一个理念性的变化，就是不再区分“讯问”和“询问”，而是一律都统一使用“询问”和询问笔录。这是为了和《行政处罚法》保持一致。（参见，柯良栋、吴明山主编：《治安管理处罚法释义与实务指南》，中国人民公安大学出版社2005年版，第471页）。在我看来，这也体现了人性化执法，同时也有利于减少文书样式。

[3] 德国Baden-Wurttemberg邦在警察法未修改之前，在学术上曾认为传唤不能以强制方法执行。（参见，[德]Heinrich Scholler：《西德警察与秩序法原理》，李震山译，（我国台湾地区）登文书局1986年版，第137页）。我国警察法上则没有出现类似的争议问题。

[4] 我国台湾地区类似的制度称为“通知”。见《社会秩序维护法》第41条、第42条之规定。参见，郑正忠：《社会秩序维护法》，书泉出版社1997年版，第90～97页。与大陆地区的传唤制度相比，台湾的“通知”适用于嫌疑人、证人或关系人。适用范围更广，也因此更倾向于一种信息的传达，是一种事实行为，当然，也有课赋达到指定场所的义务之意味。尽管第42条规定，对违法行为人不服从通知的，“得强制其到场”。但是，结合其适用范围，我们仍然无法断定其为一种行政命令行为，似乎更像是针对不同对象而呈现不同的法律属性。对于证人和关系人，“通知”应该是事实行为；而对于嫌疑人，“通知”则是一种混合性的行为，具有事实行为与法律行为的双重属性，包含了一般“通知行为”和命令行为。

[5] 在德国警察法上，传唤适用的要件有二：一是有事实足以认为，被传唤者会提供有关说明，其有助于特定警察任务的实现；二是必须执行鉴识措施。参见，[德]Heinrich Scholler：《西德警察与秩序法原理》，李震山译，（我国台湾地区）登文书局1986年版，第137～138页。但是，在我看来，要不要传唤，是警察的一种裁量权，可以根据违法嫌疑人的状况（比如，是否在警局更容易就范）、警察人力资源、对传唤效果的预期等因素综合考量。

[6] 传唤有着强制传唤作为担保手段，所以，应该属于强制调查的范畴。关于任意调查与强制调查问题，参见，余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2003年版，第215～225页。

[7] 这类似普通法理论上所称的“自愿到警局”（voluntary attendance at police station），当事人有权随时决定离开，除非警察采取了强制措施。Cf. Jack English & Richard Card, Butterworths Police Law, Butterworths, London, Edinburdge, Dublin, 1999, p.53.

[8] 原来在2004年《公安机关办理行政案件程序规定》中是要求口头传唤当事人至派出所后，还得开一个传唤证。现在《治安管理处罚法》简化了这个程序。这是可圈可点的变化。因为基层民警多有反映，办理行政案件过于繁琐，甚至比办理刑事案件还要麻烦。之所以有这样的反映，有的的确是因为立法上规定的程序过多。参见，余凌云：《最新公安机关办理行政案件程序规定及行政法律文书制作详解》，中国人民公安大学出版社2006年版。

[9] 考虑到在期限的计算中，路途拘押的时间不计算在内，所以，也由于上述原因，禁止异地传唤。参见，余凌云：《公安机关办理行政案件程序规定若干问题研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第91～92页。

[10] 传唤时间的起算是从被传唤人到案时开始计算，而不是从送达《传唤证》的时间或者实际开始询问的时间起算。参见，李忠信主编：《公安机关办理行政案件程序规定理解与适用》，吉林人民出版社2003年版，第128～129页。

[11] 参见，孙春英：“关注公民权利和警察权力的平衡”，载于《法制日报》2005年7月12日。

[12] “治安管理处罚法明起施行嫖娼被抓将要通知老婆”，//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20060228/13130320.html。

[13] 公安部在《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字[2006]12号）中规定：“《治安管理处罚法》第92条规定：‘对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。’这里的‘强制措施限制人身自由的时间’，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕时间。如果被行政拘留人被刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的，则行政拘留不再执行，但办案部门必须将《治安管理处罚决定书》送达被处罚人。”

[14] 参见，刘宗德：《日本行政调查制度之研究》，载于《政大法学评论》第52期（1994年12月）。

[15] 参见，皮宗泰、洪其亚：《违法行为能否推定 — 对一起公安行政赔偿案件的分析》，载于《行政法学研究》1998年第3期。

[16] 公安部在1990年11月6日发布的“关于切实纠正公安机关办理诈骗财物案件中的不正之风的通知”中指出：“一些基层公安机关在办案中，存在着严重的违法乱纪问题。主要表现：一是超越公安机关案件管辖权限，直接插手一般经济纠纷案件。”“对确属一般经济纠纷的，不要作为案件受理。”

公安部在1992年4月25日发布的“关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知”中又一次明确指出：插手经济纠纷的表现之一，就是“超越公安机关权限，插手合同、债务等经济纠纷案件”，这“既是严重的不正之风，更是严重的违法乱纪行为。它严重损害公安机关的形象和声誉，造成很坏的社会影响，引起当事人的不满和愤怨对立情绪，有的甚至引发一些不安定因素。”因此，“务请各地公安机关的领导认真重视，采取坚决措施，彻底纠正。”并且要求“凡属债务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入。”“对于已经发生的干警严重违法乱纪行为，要坚决严肃处理，情节严重构成犯罪的，要坚决绳之以法；今后违反本通知的，更要从严处理。”

公安部在1995年2月15日又发出“关于严禁越权干预经济纠纷的通知”，指出：“为了防止公安机关和民警越权干预经济纠纷，公安部已经三令五申，要求各地公安机关不得干预经济纠纷，切实纠正办理经济案件的各种违法行为和不正之风。”“对于继续把经济纠纷当成诈骗案件办理的，上级公安机关应予警告纠正；对不予改正者，要追究主管领导的责任，并通过新闻媒体予以暴光。对因越权干预经济纠纷造成行政或刑事赔偿的，按《国家赔偿法》的规定，应当责令有故意或者重大过失的民警承担部分或者全部赔偿费用。对未经批准，擅自抓人、扣人或以种种借口拒不执行有关法律和规定，拒不执行上级公安机关依法纠正的指令，严重违法乱纪的民警，特别是有关领导，要坚决处理，直至撤销职务；情节特别严重、造成严重后果的，要依法追究刑事责任。”

从上述的公安部文件可以看到：一、对汤洪友和胡世其的债务纠纷，派出所根本就无权介入干预；二、对派出所的违法介入，只规定了由上级公安机关来纠正一种途径；三、没有规定当事人对违法传唤可以申请复议机关或法院予以制止。正是因为对传唤性质、特别是能不能告等问题并不明确，派出所的活动又不能时常置于上级公安机关的监督之下，再加上相对人的权益保障意识还不够高，因此，被害人汤洪友只好服从违法的传唤，到派出所接受讯问，接下来就是惨剧的发生。

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