对海上交通事故责任认定不服可否申请行政复议或提起诉讼

   黎国林系“浙象渔５０３２０”船所有人。２００３年５月１６日，其从某市一海事处取得该处于２００２年１２月１２日作出的《“凯达３８９”船与“浙象渔５０３２０”船碰撞事故责任认定书》。因其认为该责任认定书所认定事实错误，对碰撞原因、经过和受损部位等事实未作出认定或认定证据不足，作出认定前未经听证质证，黎国林遂于２００３年５月３０日向某市海事局提出对事故认定责任书作出撤销或重新认定事故责任的行政复议申请。某市海事局认为，事故责任认定系海事机构在查明碰撞事故事实后，根据当事人与事故之间的因果关系作出的结论，该责任认定行为并不确定当事人的权利义务，不对当事人权益产生直接影响，不属于行政复议法第六条规定的受理范围，于６月４日作出了不予受理行政复议的裁决书。黎国林认为，责任认定是行政机关对特定主体的具体行政行为，责任大小的认定直接影响当事人的合法权益，某市海事局系作出具体行政行为的上一级行政机关，对其的复议申请作出不予受理的裁决，违反法律规定。为此，黎国林于２００３年６月１９日向某市海事法院提起行政诉讼，要求判令被告履行行政复议职责。

    一、对海上交通事故责任认定不服，能否申请行政复议或提起诉讼

    我国行政复议法对于交通事故责任认定能否申请复议的问题没有明确的规定，该法第六条所列明的１０项可复议范围并没有包括交通事故责任认定，而第（十一）项是笼统性的规定——“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第１条第６项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性。因海上交通事故责任认定与道路交通事故认定性质相同，而且理论界和实务界对于道路交通事故责任认定的探讨较多，故在此一并予以评述。

    一种观点认为，交通事故责任认定，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不能申请复议，也不能向法院提起诉讼。交通事故责任认定系交通主管机关在对当事人和特定事故进行调查的基础上，就当事人行为在事故中的作用以及与事故的因果关系大小所作出的一个技术分析性结论，亦有人称其为鉴定结论的一种表现形式，是交通事故调查处理工作中的一个环节，而非独立、完整的具体行政行为；责任认定未直接设定、变更当事人的权利义务，不对当事人的权利义务产生实际影响，其作用仅为法院解决民事赔偿纠纷提供证据，法院应根据查明的案件事实决定是否采纳该责任认定书，而不是不可推翻的证据。１９９２年最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，２０００年公安部《关于对地方政府法制机构可不受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》，２０００年公安部《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》均支持了这种观点。

    另一种观点认为，交通事故责任认定，是一种具体行政行为，对其不服可以申请复议或提起行政诉讼。对交通事故进行责任认定，是行政机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为，其与由当事人委托的一般的技术鉴定有本质的区别，具有强制性。该行为直接影响到发生交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿等问题，因此它涉及当事人的权利义务。根据行政复议法第六条第（十一）项的规定，它属于可复议的范围；根据行政诉讼法第二条的规定，当事人可以向法院提起行政诉讼。

    另外，如果对交通事故责任认定不服，不能申请复议和提起诉讼，则无法对交通主管部门的行政权力进行有效的监督，难以从制度上保证执法公正。一般地，在交通事故引发的民事侵权诉讼中，即使从证据角度讲，因为详细的现场资料均由行政机关收集和保存，当事人实际上无法提供充分的证据来推翻行政机关所作的交通事故责任认定。可见，其证明力要远大于一般的技术鉴定。因此，对交通事故责任认定不服，不允许申请复议和提起诉讼，势必损害当事人的合法权益。

    二、交通事故责任重新认定与复议的关系

    对交通事故责任认定不服的，当事人可以向上一级机关申请责任重新认定。对此，理论界和司法界的意见较为统一。１９９１年国务院颁布的《道路交通事故处理办法》第二十二条明确规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后１５日内，向上一级公安机关申请重新认定。１９９８年浙江省人民政府常务会议审议通过的《浙江省水上交通事故处理办法》第二十一条也有类似的规定。该规定在浙江省辖区内具有法律效力，被告抗辩其系交通部直属单位，不受其制约是不能成立的。也就是说，当事人对交通事故责任认定不服，向上一级机关申请重新认定是有法可依的，而上一级行政机关必须作出维持、撤销或者变更原责任认定的决定。

    对于重新认定是否是行政复议的一种形式，业内人士颇有争议。

    一种观点认为，重新认定是行政机关内部纠错的一种方式，并不是行政复议。因为责任认定不是具体行政行为，不属于行政复议法明确规定的可复议范围，不能随意扩大对行政复议的解释。

    另一种观点认为，行政复议法制订的目的，是防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民的合法权益，保障行政机关依法行使职权。重新认定虽然没有使用“复议”一词，但其目的与行政复议一致，是赋予上一级行政机关对下一级行政机关的监督权和纠错权。

    笔者认为，行政机关要依法行政，公正执法，正确行使法律所赋予的职权，其权力不仅要受社会的监督，更应在制度上明确其应受到法律的制约，即司法监督。首先，对于交通事故的责任认定是行政机关依其职权所作出的行为，不论其结论最后能否被法院所采纳，应首先受到上一级行政机关的监督；其次，任何行政行为都应受到司法的最终监督，除非是法律规定的终局的行政行为。在目前行政立法还不十分完善的情况下，应当在司法实践中确认交通责任事故责任认定是一种具体行政行为，行政法规规定的重新认定应当是行政复议的一种具体形式。