司法解释权点滴谈

 开栏的话：最高人民法院咨询委员会由离任的大法官组成。许多咨询委员都是从事法院工作多年的老法官，有着丰富的司法经验。他们离开工作岗位后，依然十分关注法院建设，特别是近年来，咨询委员们针对新形势下法院工作出现的新情况、新问题开展调研，提出了许多重要的建议和意见，为最高人民法院的决策发挥了重要作用。为此，本报《理论与实践》专版特开设“建言献策”专栏，今后将不定期地选登部分咨询委员撰写的具有较高水平的专题调研报告，以充分发挥咨询职能，为促进法院改革、确保司法公正尽心尽力。

    法律解释，顾名思义，是对制定法的适用说明和诠释，与法是“比附而立”的关系。司法解释（本文仅指审判机关的解释）是司法机关在适用法律过程中对法律所作的解释，是法律解释的一个重要方面。现代社会的发展，政治、经济、社会关系十分复杂而且变化很快，再缜密的立法，也不可能包容大量新出现的司法问题。制定法存在的不足、疏漏甚至空白，需要司法机关在司法实践中给予说明、补充和完善。司法解释已突破了诠释的边界，从“比附而立”到“并行不悖”，成为立法不可或缺的组成部分。２０世纪以来，司法解释在世界各国已经相当普及。

    一、司法解释源于授权

    司法解释依法律授权而取得法律地位，具有合宪性、严肃性、权威性和法律效力，在特定的适用范围内、与制定法无冲突的情况下，其效力不亚于制定法。

    １９５５年全国人大常委会第１７次会议通过《全国人民代表大会关于法律解释问题的决议》第二条规定：“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。”从此以后，司法解释之于最高人民法院有了正式的法律授权。１９７９年的法院组织法和１９８２年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》重申了最高人民法院的司法解释权。

    ３０多年来，我国的司法解释工作对法治的发展、社会的文明进步和稳定以及改革开放和经济建设，都起到了积极的促进作用。特别是给审判自身提供了制定法以外的法律根据，对独立审判、司法公正、司法效率、司法文明等提供了大量、及时、有效、有力的支持和保障。总结司法解释工作的经验，必然会得出这样的评价和结论：成绩巨大，功不可没。在肯定成绩的同时，还应看到司法解释工作仍有诸多问题需要研究解决。

    二、法律解释主体多元化

    目前，我国立法体系的多层次导致其解释权的主体多元化：全国人大常委会对各级各种法律、法令均有解释权；国务院及国家部、委在行政层面上的法规和行政规章有解释权；具有地方立法权的地方人大常委会及同级政府有权对地方立法作解释。最高人民法院对审判过程中的法律应用问题有解释权，最高人民检察院对检察过程中的法律应用问题有解释权。此外，我国司法实践逐渐形成一种思维、行为定势即“有法依法，无法依政策，无政策依领导讲话精神”，使很多非法律类的规定及其解释成为审判工作的依据。

    这种“谁立法谁解释”的做法的要害在于：“四面八方”为法院立规矩，挤占和冲击法院的司法解释权，对法院的独立审判权构成威胁，使法院追求的“公正与效率”价值目标受阻，也使地方保护主义和部门保护主义禁而不止，难于纠正。更有甚者，法律解释权层层下放，以至于某些具体行政执法部门也有权解释立法机关的法规。如１９９１年经江苏省人大常委会批准的《南京市公共场所治安管理条例》第三十九条规定：“本条例具体应用问题由南京市公安局负责解释。”

    法律解释直接涉及国家和人民的根本利益，解释权不能滥用，也不能转让，尤其不能把代位起草单位等同于有权解释法律的部门。如１９８６年的《税收征收管理条例》第四十三条授权财政部来解释，而按照惯例，涉及税赋、税管问题只能由最高立法机关解释。

    我国已制定立法法，今后应考虑制定专门的解释法。许多国家都已制定了这类法律，且运作很成功。

    三、司法解释有膨胀倾向

    我国一些法律过于简单和原则，加重了司法解释的负担。如我国民法通则仅１５６条，而其他国家如《法国民法典》２２８１条，《德国民法典》２３８５条，《日本民法典》１０４４条。立法不足致使司法解释“膨胀”：民法通则已被司法解释全面扩充；１９８５年的继承法只有３７条，而当年最高人民法院一次性的解释即达６４条；１９９１年民事诉讼法共２７０条，１９９２年最高人民法院一次性解释就多达３２０条；１９９８年最高人民法院对刑事诉讼法的解释一次就出台了３６７条……许多主要的司法解释，从规则的内容、形式都具有明显二次立法倾向，最高人民法院实际承担了全国人大及其常委会的职能。这种做法的主要问题是：民主程序不够，民意含量差；以司法解释的形式立法，不利提高立法质量；有些司法解释具有明显的政治倾向，普遍适用程度差；最高人民法院忙于制作司法解释，常常无暇顾及审理和核准的重大案件，造成积案，司法资源浪费较大；特别是刑法，许多国家在宪法中就规定慎用解释，因为在法律以外创立适用规范，实际上包含了相当多的“类推”因素，这种解释被看做是创制法律，不利在制定法内最大限度的保护人权。

    不重视这些问题，司法解释就会冒着“高风险”运作，带来严重后果。由于司法解释不当造成的后果责任，依责任归类原则，应由法院承担，增加了国家财政支出。

    四、司法解释应当程序化

    司法解释要不要程序化，看法不一。２０世纪９０年代以来，共识多于分歧。多数学者和司法实务工作者认为：（一）司法解释带有“准”立法性质，决定了司法解释必须走向程序化。（二）公正与效率是从程序开始的，并体现于程序的全过程。程序化不够，意味着公正与效率的减损。（三）有程序才便于监督。法官一旦有误，涉及当事人的切身利益，必须纠正。没有程序保证，就会产生责任“脱缰”和追究泛化。

    司法解释的程序化同立法的程序化相比较，有如下特点：（一）它必须严格遵循制定法，不能先于立法作司法解释；（二）它主要是针对个案的，可操作性强；（三）程序的启动，受制于诉讼的开始，具有被动性；（四）一般不对政治思想和宗教信仰作解释；（五）在没有行使司法审查权的情况下，不对宪法的司法作解释；（六）坚持民主原则、公平原则、利益平衡原则、可理解原则、及时原则、无冲突原则、无溯及力原则、止争原则，增强它的合法性、有效性和权威性。

    体现上述诸原则的司法解释程序化，就是把解释主体行为纳入程序规定之中：首先要进行调查研究，包括国内外的优法比较研究；建立听证制度，广泛听取各级法院、咨询机构、院外学者、专家和相关方面的意见；坚持二读制（或三读制）；坚持适用反馈制度，跟踪考评，总结经验。审委会通过司法解释事项，不采一揽子通过制，而采逐条逐项逐事单一通过制，并坚持“多数决”的制度，人数相同时，以法理为参照系，作第二、第三次复决。

    １９９７年６月的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》第一次对司法解释工作的程序作出了简略的规定，今后在法律层面上建立健全司法解释程序是迫切需要的。这有利于增强它的自尊与自重，增大民主（民意）含量，提高解释自身的功能，强化自体监督。

    五、司法解释的立、废、改

    任何事物都不是“长生不老”的，司法解释也一样，有一个发生发展的过程。新的法律不断颁布，需要作出新的解释；先前法律已作了修改，旧的解释就不能藉以为据，需要再解释；随着形势的发展，新的涉法问题层出不穷，许多司法解释逐渐老化，而人们对新事物的认识过程是由浅入深，如关于电子商务、电子邮件、电脑犯罪等问题的解释，虽然反复说明，仍感有许多“后天不足”。对司法解释的废与改，应像对待“立”一样重视，经常检查、清理、废除、增补、完善，以保证司法解释的及时性、有效性和鲜活性。对大量被司法实践证明是正确的、成熟的司法解释，应当建议立法机关上升为国家法律，使司法解释成为制定法的一个重要立法资源。

    六、扩大司法解释的知悉面

    最高人民法院规定，司法解释以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布，并下发地方各级人民法院、专门人民法院。这还远不够。扩大司法解释的知悉面，是民主法治社会的必然要求。司法解释应完全是开放性的，而且要易于被人们认知和接受。知悉面过于狭小的司法解释不会产生更大的效果，社会大众特别是律师、当事人和相关人对司法解释越了解和理解，越有利于保护自己和他人的合法权益。所有的司法解释都应当公示、公知和正式发布、刊印。

    司法解释，应送立法机关备案。法院同行政机关、政法其他部门联合进行司法解释的做法，应慎用或免用。因为没有全国人大及其常委会授权的部门，不能跟随法院自然取得司法解释权。人们常常把政法机关与司法机关混为一谈，以至把其文件当做法院适用依据。法院无须把政法机关或行政部门拉进来解释只有自己才有权解释法律的适用问题。这关系到法院在宪法和法律指导下，贯彻依法独立审判制度的导向性问题。依法独立审判制度，包括法院依法独立行使审判权、执行权、司法解释权等。