被诉行政机关能否撤销经复议维持的具体行政行为

  １９９８年６月间，朱某非法占地建房一间被县土管局没收，经回购后申领了房屋所有权证。２００１年３月７日，县土管局根据朱某邻居齐某反映，经复查认为双方交界墙共有事实依据不足，决定对原没收房屋处罚决定予以撤销，同时宣布朱某回购没收房屋的行为无效。朱某不服该撤销决定，在向县政府申请行政复议被维持后，起诉至法院。２００２年１０月２５日，县国土局（原土管局）在诉讼过程中，又以程序不符为由，未经复议机关同意自行撤销了２００１年３月７日作出的撤销决定。朱某据此向法院申请撤诉。

    受诉法院在审查是否准予朱某撤诉的问题上，引发了行政机关撤销复议维持的原具体行政行为是否合法的争论。有观点认为，被诉行政机关的行为不违法，应裁定准予朱某撤诉。理由是：其一，根据行政诉讼法第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。而在此情况下，相关法律对作出维持原具体行政行为决定的复议机关均未规定承担任何诉讼风险。由此可见，该类案件将由被诉行政机关承担一切诉讼法律后果。从权利与义务相对应原则考虑，被诉行政机关有权决定撤销经复议维持的原具体行政行为。其二，行政诉讼法第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是否准许，由人民法院裁定。该规定明确被告有权纠正被诉行政行为，而对所纠正的被诉行政行为应否将复议维持的具体行政行为排除在外并无禁止性规定。

    笔者认为，本案被诉行政机关的这一纠正行为不合法，对朱某的撤诉申请应裁定不予准许。理由是：其一，根据行政复议法第三十一条第三款和第三十二条规定，行政复议决定书一经送达即发生法律效力；被申请人应当履行行政复议决定；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。行政机关擅自撤销经复议维持的原具体行政行为，显属被申请人不履行行政复议决定的情形之一，应依照行政复议法第三十七条规定追究其相应的法律责任。此撤销行为如发生在行政诉讼中，人民法院也应依据上述规定不予准许，继续审查其原具体行政行为。其二，行政诉讼法第二十五条第二款是对经复议的案件被告诉讼主体作出规定。立法上这样规定充分考虑到了行政案件的特殊性和诉讼的便利性，因为经复议维持的具体行政行为涉诉，由作出具体行政行为的行政机关参与诉讼，由于该行政机关是具体执法者，了解执法情况，既能够配合法庭查清案件事实，又能从中吸取有益教训，提高其行政执法水平。行政诉讼法第五十一条虽规定被告在诉讼中有权改变其所作的具体行政行为，未明确将经复议维持的具体行政行为排除在外，但从“是否准许原告撤诉，由人民法院裁定”的选择性规定不难得出，本案法院裁定不准原告撤诉，也不违反该法律规定。其三，从行政效力的角度看，行政机关的上下级系领导与被领导的关系，下级行政机关是无权改变上级行政机关作出的行政决定的。既然上级行政机关复议机构对具体行政行为已有定论，下级行政机关在上级行政机关的定论未撤销前，就无权擅自改变原具体行政行为，更不能作出与上级行政机关定论相抵触的决定。