信赖利益保护原则贵在塑造责任政府

  行政许可法首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则，其基本含义是政府实施行政许可行为必须诚实信用，行政机关作出许可行为后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可。笔者认为，在行政许可领域确立合法信赖利益保护原则具有下列重要意义。

    （一）规范行政行为，塑造责任政府

    信赖保护原则从控制行政权力和制约行政机关两个方面发挥着作用：

    １．规范行政行为：信赖保护原则不仅要求行政机关在作出行政许可行为时要依照法律的规定，坚持公开、公平、公正、效率等原则，更提出了进一步的要求：行政机关还必须考虑行政相对人的合法信赖利益，必须诚实守信，不能随意撤销作出的行政许可行为尤其是授益行为。因为如果行政机关起初作出的行政许可是合法、合理的，充分考虑了行政相对人的利益，事后却能以行政许可行为存在瑕疵等种种理由进行自行撤销，则相对人已经基于对行政机关的信赖而付出的代价和损失的利益，将不能得到补偿。因此，信赖保护原则就是在行政许可法其他各项基本原则的基础上，基于对现实的考虑，和行政许可法其他各项原则互为补充，使得在行政许可法其他各项原则基础上开展的行政许可行为能落到实处，产生确实的行政效果，体现出对作为弱势群体的行政相对人的人性化关怀，也是对行政机关实施行政许可提出的更高的、根本性的要求。

    ２．塑造责任政府：一个政府的政策如果经常变动、因人而异，作出的行政决定朝令夕改，随意撤销，即使对公民的合理信赖利益造成了损害也没有任何说法和补偿，这样不负责任的行为会造成严重的恶果，整个社会诚实守信的风气将被败坏，人与人之间、企业与企业之间也会效仿这种不讲信用的做法，市场经济的秩序将遭到破坏，而政府在人民心目中也不会有什么形象可言，同时人民和政府之间的关系也会恶化。一个“诚信政府”必然是一个讲信用、负责任的政府，按照信赖保护原则的要求，政府在作出行政许可行为时，应当把公民的合法信赖利益纳入考虑范围，谨慎作出决定，而一旦作出，即便这种行政行为因政府自身的原因存在着瑕疵，也因为要保护更为重要的公民利益和诚信原则而不能再随意变动——尽管在对自己不利的情况下，政府还是履行了先前作出的承诺，这种遵守信用的表现就会在社会中产生良性反应，整个社会的诚信风气将会得以巩固，而政府也会树立起“诚信”、“负责”的形象，更为民众所拥护。

    （二）建立良好的法治环境和经济运行环境

    无论是法治环境还是经济运行环境，都是浩大的系统工程，需要全社会的共同参与和努力，仅仅依靠政府仍然不能够实现，但是，作为具体的建设者和表率者，政府在其中的作用无疑是巨大的，而要建立两大环境，政府需要在多方面开展工作。具有诚信品格、保护公民的信赖利益无疑是其中的重要方面。

    法治的终极目标是要保护和尊重人的权利，是要让人的权利在相互的矛盾和对立中都有自己的空间，每个人都能享有自己应得的权利，同时不至于侵犯他人的权利。在私人的合同关系中，如果一方违反了合同法规定的诚实信用原则，随意篡改、曲解合同或者违约，那么就应当负违约责任；而在法治政府的语境下，首先遵守规则的应该是做出行政行为的行政主体——政府也必须以法律规范作为自己的行为准则，在和公民之间的关系中，享有自己的权利，同时尊重、不侵犯公民的权利——这些公民权利中，就包括有合法信赖利益。如果政府不遵守信赖保护原则，滥用自己的“权利”，甚至以“权力”来压制“权利”，漠视公民的合法信赖利益，不为自己出尔反尔的行为负责，这就从根本上违反了法治的理念。所以，只有遵守信赖保护原则，在行使自己权力的时候也尊重公民的信赖保护利益，才能维护法治所要追求的根本目标。

    就经济运行环境的建设而言，在市场经济条件下，诚信原则是根本准则，而政府诚信又是重中之重，只有政府遵守信赖保护原则，讲求诚信，树立诚信政府的形象，才有资格去管理市场中的其他主体，才能创造公平健康的游戏规则并一以贯之。

    （三）保护行政相对人的利益

    行政行为即使有瑕疵，也因为其效力性而具有相当的稳定性和确定力，在撤销之前特定的相对人就已经产生了合理的信赖，并相应地有所作为，如果行政机关此时不考虑法律的运行效果而一律撤销，则相对人的信赖保护利益将无从保障。行政机关自行撤销的理由往往是行政行为具有瑕疵或者违反法律，而撤销这样的行政行为本应该是行政机关应有的权力，但在行政机关和作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间的对抗中，行政相对人的力量是弱小的，他们的权利更脆弱，更值得保护。而信赖保护原则中体现出“控权”的精神，“控权（力）”则“保权（利）”，这原本就是一个问题的两个方面，信赖保护原则限制了行政机关以行政许可行为存在瑕疵为由而自行撤销行政许可，体现出对相对人合法信赖利益的保护。

    此外，要求政府遵守信赖保护的原则，也即要求政府在行使行政权力时能够“自律”，这是对政府主体性因素的关注，说到底就是将政府视作理性人，但是要自己限制自己的利益和权力，从根本上来说是不符合一个理性人的本性的，是不彻底的、软性的约束。信赖保护原则写入行政许可法，成为行政许可的一项基本原则以后，情况就发生了本质的变化。信赖保护原则和行政许可法的其他基本原则一起，以法律的身份对行政机关提出强制性的要求，实际上体现了立法权和司法权对行政权的监督和制约，体现了用权力制约权力的理念，对防止行政权的专断和滥用具有特别重要的意义。