土地管理法亟需修改

  十届全国人大二次会议修改后的宪法第十条第三款为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里不仅明确了“补偿”的要求，而且在“征用”前增加了“征收”的规定。据此，我国土地管理法的相关规定亟需修改。

    一、严格区分土地征收与征用

    土地征收是指国家根据公共利益需要，以补偿为条件，强制取得他人的土地权利，他人的土地权利因国家的征收而消灭。土地征用是指国家因公共利益的需要，以补偿为条件，利用他人土地权利中所有权以外的他项权利，待特定的公共事业目的完成时，仍将特定财产归还原权利人。

    土地管理法第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从法律规定的具体内容来看，这种“征用”实为征收。由于将土地征收误为土地征用，土地管理法继而又将土地征用称之为“临时用地”。根据土地管理法第五十七条的规定，临时用地是指建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有或者农民集体所有的土地，经国家有关部门批准，以支付补偿费为条件而取得特定土地的使用权，待施工勘查结束后将土地归还原所有人的制度。不难看出，我国的临时用地制度具有这样一些特征：临时用地的目的限于国家的工程建设施工和地质勘查等，符合公共利益的目的；临时用地的法律性质具有强制性，其基础仍然是国家的征收权；临时用地必须以相应的补偿为代价；临时用地的标的指向土地使用权而不是所有权，并且取得的该使用权有时间限制，一般不超过２年，期限届满必须归还。对照土地征用的基本含义，这种临时用地制度无疑为土地征用补偿制度。

二、科学规范土地收回制度

    在我国土地立法中，还有“土地收回”的制度。根据土地管理法的规定，土地收回是指土地所有权人从他人手中收回其土地使用权的法律制度。按照该法第五十八条的规定，国有土地使用权的收回实际上有两种情形：一是国家有偿收回国有土地使用权，即为了公共利益的需要或为实施城市规划进行旧城区改建需要调整用地的，收回未到期的国有土地使用权；二是国家无偿地收回国有土地使用权，包括通过出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的等等。从本质上来说，收回权不过是由所有权派生出来的一种权利，是财产权人对抗征收权的一种手段。因为征收的发起目的是为了满足公共利益的需要，正是公共利益的正当性决定了财产权人必须承受丧失财产权的义务。而征收的公共目的的真正实现，有赖于征收后需用土地人依照被核准的计划对被征收土地加以确实使用。这实际上也是征收法律制度对需用土地人课负的一种义务，即反向制约。因此，当需用土地人不能够履行该种义务时，原土地权利人也就没有丧失土地权利之必要，相关的行政机关便可以通过行使收回权的方式，废止授予需用土地人的土地使用权。作为对需用土地人不履行征收法律课予义务的惩罚，这种收回当然是无偿的。显然，土地管理法第五十八条规定的两种不同的土地收回制度，只有后者才是这种意义的收回。

    第一种类型的“收回”实质上是我国土地国家所有制下征收的一种具体形态。我国实行土地公有制，尤其是在土地国家所有权中，由于国家为政治组织而非经济组织，国家并不能直接经营和占用每一块土地，而是将国有土地交由公民、法人或其他社会组织经营和使用，即相对人可以依法通过出让或划拨的方式，在一个较长的时间里取得国有土地的使用权。随着国有土地使用权制度的改革，大量土地使用权通过划拨或出让的形式走向市场后，国家为了公共利益而需要土地时，只能通过向土地使用者回收的方式才能实现。这就是我国土地法上规定的以补偿为前提的收回国有土地使用权的制度。可见，从法律性质上来说，这种“收回”实际上属于土地征收补偿的范畴。它与典型意义的土地征收的区别仅仅在于征收的标的不同，即这种征收的标的不是土地所有权，而是土地使用权。正因为如此，土地管理法明确规定第一种类型的“收回”必须给予相应的补偿，而第二种类型的收回则不需要补偿。

作者：扬州大学法学院副教授