行政不作为案件审理中的两个问题——以起诉期限和起诉证据为研究视角

  行政不作为是行政主体不履行法定职责，并因此产生了设立、变更或者终止特定行政法律关系的法律行为。行政诉讼法和相关司法解释往往从行政作为的角度设计诉讼制度和规范审判活动，而对行政不作为则以“特例”加以规定。行政不作为案件与行政作为案件有很多共性，在没有特别规定的情况下，都可以共同适用有关诉讼规范，但有些行政作为的规范不能在受理行政不作为案件中完全照搬适用。行政不作为案件的起诉期限和起诉证据问题在审判实务中容易引发歧义，有进行探讨的必要。

  　　一、行政不作为案件的起诉期限

  　　行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提请诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”

  　　如何具体适用上述规定，司法实务中一直存有分歧。多数观点认为，《解释》规定的“60日”，是当事人起诉的迄起日期。同时依行政诉讼法第三十九条规定，当事人应当在60日后的3个月内提请诉讼。

  　　另一种观点认为，《解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，自然就不告知当事人的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的2年内，自“知道或者应当知道”起诉期限时起，3个月内提请诉讼。

  　　还有一种观点认为，《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，故不可能告知公民、法人或者其他组织具体行政行为的内容。因此，起诉期限的计算应当适用该条规定，即公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的“60日”届满后的20年或者5年内，自“知道或者应当知道”具体行政行为内容时起，3个月内提起诉讼。

  　　但是，上述三种观点都忽略了一个基本事实：被诉的是一个“不作为的具体行政行为”。而上述行政诉讼法第三十九条、《解释》第四十一条、第四十二条的规定，都是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限。这些规定不能完全适用于行政不作为案件。

  　　在确定行政不作为案件的起诉期限时，应当区分两种情况：

  　　第一种情况是行政不作为行为尚未终了的，当事人可以在《解释》规定的60日期限届满后的任意时间内，随时提起诉讼。因为不作为行为具有持续性特点，“拒不履行”或“不予答复”行为往往处于一种持续状态。根据诉讼时效的一般原理，时效应当在该侵权行为终了后起计。如果该不作为行为尚未完结，实体结论尚未确定，自然就无法确定相对人的救济方式和途径。所以，在不作为行为持续的过程中就开始计算起诉期限，显然没有法律根据。

  　　第二种情况是行政不作为行为实际已经实行终了的，即“拒不履行”或“不予答复”行为已经实施完毕，当事人可以依照行政诉讼法第三十九条规定以及《解释》第三十九条第一款的规定确定起诉期限。比如当事人遇到危险时，请求公安机关履行保护人身权、财产权的法定职责，该公安机关拒不履行的，申请人在该公安机关拒不履行职责期间均可提起行政诉讼；但如果该保护人身权、财产权的必要性已实际丧失（比如已经发生侵害结果，或者威胁已经自然消除），这时的“拒不履行”行为已实际实行终了，实体后果实际已经发生。在这种情况下，我们则可以依照行政诉讼法以及《解释》的规定确定相对人的起诉期限。

  　　二、行政不作为案件的起诉证据

  　　行政诉讼法第四十一条第（三）项规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。这实际上是要求原告在起诉时应提供必要的证据，以证明其依法享有诉权的事实。

  　　在行政作为的案件中，原告起诉时的举证责任主要是证明被诉的作为行为存在。而证明被诉具体行政行为的合法性的举证责任则由被告承担。但在行政不作为案件中，原告起诉时的举证责任则更大些。对于相对人提出要求行政主体履行法定职责的申请或者请求，而行政主体“拒不履行”职责或者“不予答复”的行政不作为案件，原告除了提供证明被诉的不作为行为存在的证据外，还提供其他根据。主要包括以下情形：

  　　1.拒绝颁发证照或者不予答复的案件，原告还要提供其申请“符合法定条件”的证据。

  　　2.拒绝履行保护人身权、财产权法定职责或者不予答复的案件，原告还应提供其“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”的证据。

  　　3.“没有依法颁发抚恤金”的案件，原告应提供其根据《解释》第二十七条第（二）项规定的“证明其提出申请的事实”的证据。在这里，不需要原告提供其“符合法定条件”方面的证据。

  　　而对于行政主体具有主动履行相应法定职责的义务却“拒不履行”的行政不作为案件，就无需再提出“证明其提出申请的事实”的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”根据该款规定，在该类行政不作为案件中，原告不必提供“其在行政程序中曾提出申请的证据材料”，只需提供证明被诉行政不作为行为存在的证据即可。

陈承洲