问责官员复出任用的制度设计

发布日期：2009-06-17 文章来源：北大法律信息网

【摘要】近年来，问责官员复出过程不规范的问题，日渐成为社会舆论关注的焦点。本文以现有党内相关规范性文件为基础，从问责官员复出制度设计的意义、原则和重点三个方面，提出了构建问责官员复出制度的设想，试图找寻一条问责官员复出的规范化路径。
【英文摘要】In recent years, the issue about ill-formed of the process of accountable officials to come back is becoming the focus of public concern. In this paper, the idea about the system of accountable officials to come back is put up which is based on the existing related documents of the Party from three aspects of the design of the system including the meaning, principles and focus, and try to search a normalized way of the accountable officials to come back.
【关键词】问责官员；复出；制度
【英文关键词】accountable officials comeback system
【写作年份】2009年

【正文】

　　引言：5月22日，中共中央政治局审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。虽然《暂行规定》的具体内容尚未对外公开，但《暂行规定》的制定，必将加快推动对问责官员复出制度的研究和完善。本文旨在抛砖引玉，以期更多的专家学者来关注问责官员复出问题，从而探索一条符合我国国情的问责官员复出机制。

　　近年来，我国加快了从中央到地方问责制度建设的进程，以多名省部级领导被免职为标志，我国开始了追究失职渎职领导干部、打造责任政府的新时代。从“非典”疫情到山西矿难，从松花江污染到“三鹿”问题奶粉，从“华南虎照”到瓮安事件，人们看到了问责官员产生的巨大威力，官员问责制度也因此赢得了广大干部群众的普遍叫好。

　　但是近期，一批问责官员的悄然复出，甚至是异地升迁 [①]，引发了公众对问责制度的质疑。高调问责、低调复出，公开问责、悄然复出，从严问责、从宽复出，这种前后的鲜明对比，让广大干部群众对问责制度的持续性、问责官员复出的合法性、干部任用工作的公开性更为关注。因此，有必要对问责官员的复出进行制度上的科学设计安排。

　　一、建立问责官员复出任用的制度势在必行

　　首先，建立问责官员复出任用制度是完善领导干部问责制度的内在要求。完整的领导干部问责机制，既包括对有过错领导干部的责任追究，还应当包括对问责官员的再次使用。《党政领导干部辞职暂行规定》对领导干部的辞职作出了比较详细的规定，设计了引咎辞职和责令辞职两种问责方式。第十四条规定：“党政领导干部对因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等情形，不宜于担任现职，本人应当引咎辞去现任职务。”第十九条规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务。党政领导干部有本规定第十五条所列情形之一 [②]，应当引咎辞职而不提出辞职申请的，党委（党组）应当责令其辞职。”同时对上述两种问责方式的法定事由、问责程序和救济方式进行了比较细致的规定。但是对被问责的领导干部复出的问题没有涉及。《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部的选拔任用工作进行了细化规范，对干部的提拔使用或平级重用有详细规定，但对党政干部的平级调动特别是受处分或者被问责的干部的重新使用和再次复出没有明确的具体规定。上述的制度空隙的存在，使得问责官员的复出具有较大的弹性和随意性；问责官员的悄然复出，事实上让问责效果打了折扣。国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示：“如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。” [③]

　　其次、建立问责官员复出任用制度是加强党政干部队伍建设的现实选择。毛泽东同志强调指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”夺取全面建设小康社会的最后胜利，必须建设一支高素质的党政干部队伍。党的十七大报告对“造就高素质的干部队伍”提出了一些新要求：“扩大干部工作民主，……加强干部选拔任用工作全过程监督。……按德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。”这些选人用人的新要求，不仅仅适用于提拔重用的优秀干部，也是对问责官员复出的要求。党政领导干部工作出现重大失误，被问了责或受了处分，这并不是对他们工作和能力的全面否定，也不意味着他们被打入“冷宫”，永不录用。相反，被问责的领导干部也是党的干部队伍的重要组成部分，充分调动他们的工作积极性，发挥他们的优势和特长，对于加强党政干部队伍建设具有十分重要的现实意义。如果对问责官员不闻不问，或者从此不再重用，必然会使得问责官员资源的闲置和浪费；如果对问责官员的重新使用，不符合一定条件，不遵循一定程序，势必会导致问责官员复出的随意性，使复出过程缺乏公信力。因此，必须加强对问责官员的跟踪管理，规范他们复出的条件和程序，在条件成熟的情况下，按照一定的程序，及时安排他们在相应的岗位上工作，充分发挥他们的作用。“只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。” [④]

　　再次，建立问责官员复出任用制度是加强干部选拔任用监督的客观需要。《中国共产党党内监督条例（试行）》第四条规定：“党内监督的重点内容是：……（五）在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；……”《中共中央组织部关于加强组织部门干部监督工作若干意见（试行）》中关于组织部门干部监督工作的主要任务中指出：“……二是对各级党委（党组）和组织（人事）部门贯彻执行党的干部路线方针政策的监督，重点是对党政领导干部选拔任用工作的监督。主要是监督党委（党组）和组织（人事）部门能否全面正确地贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则；能否严格执行《条例》，按照规定的原则、标准和程序选拔任用干部，自觉遵守组织人事工作纪律；能否严格执行中央和中央组织部关于干部工作的法规和政策；能否严肃查处违反党的干部路线方针政策、不按《条例》规定选拔任用干部的行为。”《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。从上述规定可知，问责官员的复出也是干部选拔任用工作的重要组成部分，也应该纳入到监督的范围。而且，因为干部被问责后，已经成为了舆论的焦点，他们的复出也更容易引起社会关注。加强对问责官员复出的监督，就成为新形势下加强干部选拔任用工作的一项重要任务，也是完善组织部门干部监督体系的客观需要。

　　最后，建立问责官员复出任用制度是深化干部人事制度改革的重要内容。深化干部人事制度改革的核心要求是扩大干部工作民主，加强干部选拔任用工作全过程监督，提高选人用人的公信度。问责官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重新回到领导岗位，重新掌握了一定的权力、获得了社会资源的支配权。其产生的社会影响，在某种程度上甚至大于官员被问责。而根据现有的干部人事制度，无需经过民主推荐、组织考察、社会公示等程序，只需要经过讨论决定这一个环节，被问责的官员就可以复出了。这种官员复出的体制，使得问责官员的复出过程缺乏充分的民主，缺少社会公众的参与监督，其公信度就无法保障，其合理性、合法性、必要性必然会遭到公众的质疑。深化干部人事制度改革，必须对现有的问责官员复出制度进行改革，科学设计问责官员复出的事由、依据、条件、程序等制度，充分尊重群众的知情权、表达权、参与权、监督权，使问责官员的复出过程更具有透明度和公正性，复出程序更具有规范性、民主性和公开性，以保证复出官员任用的公信度，维护干部选拔任用的权威性和公正性。

　　二、建立问责官员复出任用的制度应把握的原则

　　问责官员复出的制度设计，要以科学发展观为指导，坚持人本理念，把惩处、教育和使用相结合，充分发扬民主，主动接受监督，使问责官员的复出更具公开性、民主性和合法性。具体而言，问责官员的复出应把握以下原则。

　　1、以人为本，治病救人原则

　　以人为本，治病救人的原则，是问责官员复出制度的基础。领导干部犯了错误被问责，并不意味他们一无是处，也不等于组织上对他们全盘否定。对领导干部进行问责的目的，不是为了将其“一棍子打死”，而是为了让问责者反省自身过错，从中汲取深刻教训，增强责任意识，避免再犯错误，更好地做好工作。当一个被问责的领导干部正确认识了错误，承担了相应的责任之后，组织上要以人为本，着眼于教育挽救，除了批评教育外，还应该根据相关的规定，给予其适当的岗位，提供给他们一个改过自新、服务人民的机会，让问责官员继续发挥其作用，在条件成熟时也可以提拔使用，为问责官员的进一步发展创造条件。

　　2、量才适用，合理使用原则

　　量才适用，合理使用的原则，是问责官员复出制度的核心。问责官员复出制度设计的目的，就是为了让问责官员更充分地发挥作用，在新的工作岗位上继续做出贡献。因而其核心就是量才适用，适人适岗，科学使用。所以，不能因为曾经犯过错误，就对问责官员一律不再重用，统统安排 “闲差”或二线工作，而应当根据其专业方向、个人能力、工作经历和发展潜能，安排最能发挥其特长的工作岗位，比较优秀的应当放在重要岗位使用。这样才能更好的调动问责领导干部的积极性，更充分地发挥他们的作用，避免人才的无端浪费。

　　3、严格考核，规范程序原则

　　严格考核，规范程序的原则，是问责官员复出制度的关键。问责官员能不能复出，复出后担任什么职务，复出任职应当履行哪些必经程序等等，这些都是群众十分关注的重要问题，也是问责官员复出制度不可回避的关键内容。问责领导干部复出，不能因为是降级使用或平级调动，而不去考核，相反，因为其曾被问责，其复出是否具有当性和合法性，就更应该严格考察，更应该规范复出的相关程序，这样问责官员的复出才更有制度上的保障。具体来讲，复出官员考核考察的重点应当是对错误的认识程度、纠正整改的实际情况以及拟任职务与工作能力的匹配指数等。在严格考察的基础上，还要经过社会公示、组织讨论决定和相应的法律程序之后，问责官员才能复出。

　　4、发扬民主，接受监督原则

　　发扬民主，接受监督的原则，是问责官员复出制度的保证。提高问责官员复出的公信度，是干部选拔任用工作的重要方面，要使问责官员的复出具有公信力，必须充分发扬民主，自觉接受群众监督，夯实问责官员合法复出的群众基础。官员因故被问责，已经引起了社会的普遍关注，其能否复出及复出过程自然会引起公众的再度关注，因此在问责官员的复出过程中，要通过任前公示等多种形式，收集公众对官员复出的意见，充分发扬民主，广泛听取民意，接受社会监督，保障群众在问责官员复出过程中的知情权、参与权、表达权和监督权的充分行使，使官员复出不再 “躲猫猫”。

　　三、建立问责官员复出任用制度的设计重点

　　建立问责官员复出任用的科学机制，应该重点围绕复出职位、复出条件和复出程序这三个重点进行设计，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重人民群众在问责官员复出任用中的民主权利。具体来讲：

　　第一，要明确复出职位。《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或高于其原任职务的职务”。《公务员法》第五十八条规定：“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。”上述两条规定的基本内容是，被问责的领导干部，在处分期间均不得晋升。与此相适应，在受处分期间，被问责的干部复出的职位安排，包括职务和级别，不得高于问责时的原任职务，更不能提拔使用。受处分期满后，按照《公务员法》第五十九条 “公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”的规定，根据其工作表现，依照党政领导干部选拔任用的有关规定，在严格考察的基础上，安排到合适岗位工作，特别优秀的，可以大胆提拔重用。

　　第二，要明确复出条件。《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。因此，要围绕“实绩突出”这个主要考核指标，设计细化问责官员复出的条件。一是要明确复出的时间条件。从受处分或辞职、免职之日起，至新的工作岗位的安排，这个期间应当予以明确。可以根据工作实际，原则上确定一个时间区间，即在这个时间区间内才能够而且应该对问责官员进行职务安排。同时要明确问责领导干部重新担任或提拔使用的时间条件，根据上述规定，在新的工作岗位必须工作一年以上。二是明确复出的任用条件。对于问责领导干部复出担任新的职务，应该明确任用条件，主要应把握以下几个条件：案件或事件已经处理完结，领导干部已依照相关规定承担了领导责任，问责领导干部已经充分认识了错误并提出了有效改进办法，问责领导干部工作能力能胜任新的岗位，等等。此外，还要明确重新担任或提拔使用的条件，依照上述规定，即实绩突出，可以围绕实绩突出，根据不同的工作要求，设计出具体的考察指标。三是要明确问责领导干部的程序条件。应当对问责领导干部的复出制定一套严格的程序，不经过特定的复出程序，不符合一定的程序条件，问责领导干部就不能复出。

　　第三，要明确复出程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用党政领导干部必须经过民主推荐提出考察对象；对确定的考察对象，要进行严格考察；应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定；实行党政领导干部任职前公示制度，等等。与这些程序相衔接，问责官员的复出，也必须进行相应的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。通过程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。具体来讲：一是要明确提名程序。问责领导干部的复出，可以由组织部门提名、上级领导提名或群众推荐提名等，要分别制定相应的具体规定和要求，规范提名程序。二是要明确考察程序。问责领导干部复出的职位，虽然是平级职务或下一级职务，但仍然需要坚持严格考察。考察的重点在于问责官员是否真正认识了错误，是否真正汲取了教训，是否适应拟任职务的岗位要求，等等。三是要明确讨论决定程序。问责领导干部的复出，仍然应坚持党委（党组）集体讨论，采取票决制，由党委（党组）集体决定。四是要明确公示程序。虽然《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》中明确规定了“提拔担任地厅级以下（含地厅级）委任制党政领导干部的拟任人选，除特殊情况外，都应列为公示对象”，但是由于问责事件的公共性，尽管问责官员的复出不属于提拔，仍然应该在相应的范围内进行公示，接受公众监督。

　　总之，问责领导干部的复出，是领导干部问责制度的延续，也是对问责效果的检验。要使问责制度更加富有成效，干部选拔任用制度更为完善，必须要对官员复出进行科学的制度设计，让官员的复出有章可循，有规可依。

【作者简介】
胡西武，男，贵州大学2006级法律硕士研究生，研究方向为民商法。

【注释】
[①] 包括：在“三鹿奶粉”事件中，被中纪委监察部给予行政记过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记，被河北省纪委、省监察厅给予行政记过处分的河北省农业厅原厅长刘大群，早在去年11月就调任邢台市担任市委副书记，并在今年1月当选邢台市市长（三鹿事件两名官员被处分前调往异地任职.新京报，2009-4-9）；“瓮安事件”中被撤职的原瓮安县委书记王勤调任黔南州财政局副局长一职（原瓮安县委书记悄然“复出”.成都商报，2009-3-26），等等。
[②] 《党政领导干部辞职暂行规定》第十五条第一款的内容：“党政领导干部有下列情形之一的，应当引咎辞职：（一）因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响，负主要领导责任的；”
[③] 李松. 被问责官员复出存在制度软肋. 领导文萃，2009-04期
[④] 龚维斌教授观点详见李松.被问责官员复出存在制度软肋.领导文萃，2009-04期

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