未对相对人产生实际影响的行为不属行政诉讼受案范围

　　2003年5月，某中学职评委进行职称评选，李某未获推荐。李某向某区教委反映该中学在职评工作中违反了有关政策，职评委在小组推荐这一重要环节，没有认真履行法定职责，未对所有参评人员进行全面考核和综合评价，没有将每名参评人员情况进行权衡比较，推荐结果显失公平、公正，使其不能正常晋升，合法权益受到侵害。李某向区教委提出申诉，区教委作出《申诉处理意见》，对李某作出如下答复：一、李某的申诉缺乏确凿法律依据，李某虽未被推荐参加中评委评审，但该中学只是履行对教师进行管理、考核、评价的法定职责，并未作出任何有损于其合法权益的处理决定；二、该中学依据统一职评政策，按照规定的评审程序，对所有参评人员的各项因素进行了总体权衡和综合评价，其推荐结果无显失公平之处；三、无法认定该中学对李某存在打击报复行为。故区教委对李某的申诉请求不予支持。李某对该《申诉处理意见》不服，认为该《申诉处理意见》侵害了其合法权益，向法院提起行政诉讼，请求撤销区教委的申诉处理意见。

　　二、审理结果

　　一审法院认为，区教委对李某作出的《申诉处理意见》仅系其针对对李某申诉进行的答复、告知，并未直接对李某作出处理，该《申诉处理意见》对李某的权利和义务未产生实际的影响，故原告请求事项不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第一项之规定，裁定驳回李某的起诉。

　　李某不服一审裁定提起上诉，二审法院以相同理由驳回李某上诉，维持一审裁定。

　　三、分析意见

　　长期以来，在我国，教育行政机关对教师的人事管理性，使人们产生一种误解：教育行政机关对教师的管理是基于特别权力的内部管理行为，是不受司法审查的内部行为。行政审判实践中也较多的受到这一理解的误导。随着教师法、教育法及相关法规、规章的颁布、实施，教师权益的保护日益走上法制化的轨道，关于教育行政机关对教师申诉的处理是否应该纳入行政诉讼的受案范围，学界和实务界越来越持肯定态度，现结合本案做简要分析。

　　合议庭在审查时采用两步走的做法：第一步，确定区教委处理李某申诉的行为是内部行为还是外部行政行为，若是内部行为，则可直接认定李某请求事项不属于行政诉讼受案范围，驳回李某起诉；第二步，若区教委处理李某申诉的行为被认定是外部行政行为，则需进一步确定该行为是否直接影响了李某的权利义务，以此确定该行为是否属于行政诉讼受案范围。

　　首先，区教委处理李某申诉的行为是内部行为抑或外部行政行为。根据《教师法》及《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》的相关规定，教育机构对教师的考核是教师能否晋升职级工资的依据。李某在晋升职级中未获某中学推荐，由此与该中学发生纠纷，该中学针对李某的行为是一种内部行为，而区教委对李某的申诉处理行为不同于这种内部行为。其一，作出申诉处理行为的主体是区教委，它代表国家对教育机构进行行政管理；其二，区教委行为的对象是教育行政管理的相对人，即教师与教育机构；其三，区教委履行的是法律赋予的行政管理职责。《教师法》第三十九条第一款规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。区教委针对教师的申诉作出处理是其履行该项职责的表现；其四，区教委的申诉处理可能影响到教师的合法权益。综上，区教委的申诉处理意见不宜被认定为内部行为，应被认定为外部行政行为。

　　其次，区教委对李某的申诉处理意见是否直接、实际影响到李某的权利义务。若没有直接、实际的影响，则根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，李某的请求事项不属于行政诉讼受案范围，这也是本案合议庭的意见。

　　上述引用的《中华人民共和国教师法》第三十九条第一款没有明确规定相对人的诉权，《北京市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》第二十四条第二款规定：教师对申诉处理决定不服的，属于行政复议、行政诉讼受案范围的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这些规定与《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款相结合，可以得出，教师与学校或其他教育机构作为申诉人与被申诉人，对教育行政部门作出的处理决定不服，属于行政诉讼受案范围的，方有权向人民法院起诉。但何谓属于行政诉讼受案范围应当具体问题具体分析。当行政机关对教师的申诉仅仅是单纯的答复、告知行为时，即仅仅是答复、告知申诉人学校或其他教育机构的处理决定正确时，该申诉人不服，不应作为行政案件受理；当行政机关以自己的名义对教师的申诉作出了直接涉及其权益明确的具体的决定，即实际影响教师的权利义务则应视为其直接对申诉人作出了具体行政行为，应当作为行政案件受理。这既符合行政诉讼法受案范围的规定，又与《北京市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》的有关规定相一致，有充分的法律依据。李某认为其在某中学的职称晋升推荐中未获推荐，系该中学未认真履行法定职责，其合法权益受到侵害，向区教委提出申诉，区教委接到申诉后，作出的处理意见仅系对李某申诉进行的答复、告知，并未直接对李某作出处理，对李某的权利义务未产生实际的影响。因此，李某的起诉不属于行政诉讼受案范围，法院应当裁定驳回李某的起诉。

　　综上，该案例所反映的是：一方面，并非所有的人事管理行为都是内部行为，都能适用行政诉讼法第十二条第三项规定将之排除于司法审查之外；另一方面，在确定人事管理行为可诉的情况下，还要进一步确定该行政行为是否实际影响到原告的合法权益。只有当这类行为适于司法审查，并且对原告的合法权益造成实际影响时，才属于行政诉讼受案范围。

杜天祥