民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进

发布日期：2003-11-26 文章来源：互联网

　　目前，我国的一些中级法院和基层法院不同程度地存在着违反民诉法关于管辖的规定受理诉讼的现象，这造成了审判实务中管辖上的无序和混乱，对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。造成管辖无序的原因是多方面的和复杂的，但民诉法关于管辖的规定不够完善无疑是其中主要原因之一。本文仅就现行民事诉讼制度中级别管辖存在的问题及解决这些问题的方法作些探讨。

　　一　关于确定级别管辖的标准问题

　　从各国民诉法对一审案件由哪一级法院受理的规定看，大体采用两种方式。一种是不设级别管辖，将所有的一审案件都交给最低一级法院审理；另一种是设置级别管辖，以便在不同级别的法院中分配一审案件。凡设置级别管辖的，都是将重要的案件划归高级别的法院管辖，把相对说来不重要的案件分配给低级别的法院管辖。由此引起的问题是如何来区分案件的重要与否，也就是用什么标准来划分，这是所有设置级别管辖的民诉制度共同面临的问题。

　　设置级别管辖的外国民诉制度一般都是以争议标的数额作为依据划分级别管辖的，如德国受理一审民事案件的法院是初级法院和州法院。根据《德国法院组织法》的规定，初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件，如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等。凡法律未规定由初级法院管辖的案件，均由州法院管辖。[1]法国的一审民事案件由第一级法院管辖，第一级法院中又分为大程序法院和程序法院，前者受理争议标的额l万法郎以上的案件，后者受理l万法郎以下的案件。[2]日本的一审民事案件原则上由简易法院和地方法院受理，简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件，超过90万日元的，则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件，地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼，争议标的额视为超过90万日元，由地方法院管辖。[3]

　　与上述国家相比，我国的级别管辖制度较为复杂，它不是在两级法院而是在四级法院之间分配一审案件。找国民诉法采用了与众不同的确定级别管辖的方法。它将案件的性质、简繁程度、影响范围三者结合起来作为划分级别管辖的标准，规定一审民事案件原则上由基层人民法院管辖，中级人民法院管辖重大涉外案件，在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的案件，最高人民法院管辖在全国有重大影响的案件利认为应当由本院审理的案件。

　　我国的民诉法学者大多认为，采用三结合的标准比单纯依靠争议标的数额更为合理，理由是“案件的难易程度，并不决定于争议金额或者价额的大小，而要受诸多因素的制约，比如案件的性质、案情繁简以及社会的影响等，都制约着整个案件，都不能以一定的数额加以衡量。”。[4]然而，我国学者在评价这两种确定级别管辖的标准时，似乎忽略了确定级别管辖的目的性和标准本身的确定性问题。确定级别管辖的目的是要为各级法院受理一审民事案件的权限划一道清晰的界线，以便一方面使原告在起诉时就很容易地知道应当向哪一级法院提出诉讼，同时也使被告很方便地判断受诉法院有无管辖权，另一方面使法院很方便、简单地确定诉讼是否属于本级法院管辖。以防止级别管辖上出现互相争抢或相互推诿。为此，划；分级别管辖的标准本身必须相当确定。其实，对于标准来说，确定性无疑是头等重要的，任何标准，无论它多么合理，多么周密，如果本身不够确定，都不具备作为标准的资格。

　　大多数国家以争议标的数额作为划分级别管辖的标准，其优点正在于简单、明了，具有很强的确定性，无论是当事人还是法院，都很容易据此标准判断某一诉讼应当由哪一级法院管辖。并且，由于标准明确，也防止了法院之间因认识和理解不一而产生管辖权争议。

　　我国确定级别管辖的标准虽然顾及到多方面的情况，但标准的确定性却因此受到损害。首先，案件的简繁程度，如果不以争议标的的数额为标准，在接触到每一具体案件之前，是无从确定的；而如果要根据每一案件的实际情况来确定其简繁程度，那无异于要等到被告提交答辩状后才能够确定其简繁程度。但是，级别管辖是起诉和爱理前需要解决的先决问题，不可能等到受理后再来解决。其次，案件的影响范围，同样是相当不确定的标准。对在本辖区有重大影响，我国民诉理论一般解释为案件自身复杂，涉及面广，处理结果影响大，远远超出了下一级法院的辖区范围。[5]尽管有以上解释，但仍然会遇到如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小这些困难问题。人们在进行判断时，完全可能得出彼此相异的结论。并由此产生管辖权的争议。

　　所以，客观地说，我国民诉法确定级别管辖的标准是存在问题的，按此标准设定的级别管辖不够明确，伸缩性过大，使具体案件的管辖在很大程度上委诸法院的自由裁量，诚如一位台湾学者在比较了两岸民事诉讼管辖制度后所言：“所渭‘有重大影响的案件’，一般言之，系指案情复杂，牵涉较广或诉讼标的金额或价额较大者而言，然此等际准，仍有高度相对性，适用时，难免滋生疑义。”[6]这已经对审判实务产生了消极的影响，造成了级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。

　　按照争议标的数额划分级别管辖是世界上通行的作法，是符合处理这一问题的规律的，我国今后再对民诉法进行修订时，应当借鉴这一作法。也许有人担心，按此标准划分级别管辖会造成一些不合理现象，如有的案件争议数额虽然不大，但案情复杂，影响大，划归低级别的法院管辖显然不合适。笔者认为，这种担心是不必要的，因为民诉法专门设有对级别管辖进行“微调”的条款，若遇到这类带有特殊性的案件，下级法院可以根据第39条的规定报请上级法院管辖，上级法院也可以主动提审。

　　事实上，我国的审判实践在级别管辖问题上已经朝着这一正确方向迈进了。针对民诉法关于级别管辖规定存在的不确定性，各高级人民法院将争议标的数额作为唯一标准或者主要标准，对辖区内经济纠纷案件的级别管辖作了明确的划分。但是，从一些高级人民法院已作出的规定看，也还存在着不少问题。首先，从全国看，存在着标准不一问题，各高级人民法院都是根据本地区的具体情况予以规定的，因此际准不统一在所难免。例如，江西省规定中级法院管辖诉讼际的金额超过30万元（南昌市中级法院为超过40万元）至500万元以下的一审案件，安徽省规定中级法院管辖40万元以上不足800万元的一审案件，河北省则规定中级法院管辖50万元至80万元以上，不满500万元的一审案件；其次是在一些高级法院辖区的内部，标准也不统一，如广西壮族自治区将中级法院管辖的数额分成五个层次，有的为80万元以上，有的为50万元以上，有的为40万元以上，有的为30万元以上，柳州铁路运输中级法院则为20万元以上。这就使得级别管辖的确定变得异常复杂；最后是争议标的金额的计算方法不甚明确。各级人民法院的规定中虽然都以金额作为划分级别管辖的标准，但均未对金额的计算方法作出规定，因而仍然留下了一些不确定因素，如当本诉与反诉为同一标的物时，其金额是否应当合并计算就不明确。

　　综上所述，笔者认为我国民诉法划分级别管辖的标准有改进和明晰化的必要，具体而言，可以考虑以争议标的的数额作为划分级别管辖的主导性标准，以案件的性质为辅助性标准。笔者还认为，对级别管辖的划分不仅应该明确，而且应当统一。为此，特提出以下建议：第一，在依据争议标的数额对级别管辖进行划分时，不必再区分经济纠纷案件和民事案件。将案件作上述区分，是计划经济体制的产物，我国向市场经济体制转型后，这种区分的基础已不复存在。目前，我国正在起草统一的合同法，这意味着实体法中经济合同与普遍民事合同的界线行将消失。另一方面，民事案件大多是涉及财产权的诉讼，部分关于人身权的诉讼也往往会提出财产方面的请求，因此同样存在着按照争议标的数额划分级别管辖的基础：第二，全国法院级别管辖的数额应当统一，应当由民诉法作出统一的规定，而不应由各高级人民法院根据本地区经济发展的水平分设不同的数额标准。经济发展不平衡是各国都存在的问题，这对诉讼可能存在着某种影响，经济发达地区与不发达地区，大都市和小城镇，城市和乡村，争议标的的数额会有某种差别，但这并不足以作为分别设定级别管辖的理由。因为在每一区域的每一段特定的时期内，无论是案件的数量还是每一案件的争议标的额，都是变动不居的，也许正因为如此，从外国民诉法的规定看，没有哪个国家为照顾各地的具体情况，规定多样化的级别管辖的数额标准；第三，为防止对争议标的数额的理解和计算方法不一而造成不必要的争议，民诉法应当对计算的方法作出统一的规定。

　　二　关于管辖权转移问题

　　管辖权转移是对级别管辖的补充和变通规定，我国民诉法第39条规定了两种情形的管辖权转移，一种是经上级法院决定或者同意，将其管辖第一审民事案件交给下级法院审理，另一种是上级法院将下级法院管辖的第一审民事案件调上来由自己审理或者下级法院报请上级法院审理自己管辖的一审案件。我国有的学者将前者称为“下放性转移”，将后者称为“上调性转移”。[7]

　　为了保证案件得到正确的处理，为防止下级法院在审理中受到地方的压力而作出不公正的裁判，在一定情况下将下级法院的管辖权转移给上级法院是合理的和必要的。从外国民诉法看，也有类似的规定，如原苏俄民诉法典中有上级法院有权从其下级法院调取任何民事案件，并由自己充当第一审法院进行审理的规定（第114条、第116条）。日本民诉法则规定了简易法院裁量移送和必要移送（第3l条之2、3），允许或者要求简易法院在一定情形下将所管辖的诉讼移送到所在地的地方法院。

　　但是，允许管辖权作下放性转移则未必合适。因为：第一，它与确定级别管辖的原理相矛盾。级别管辖将案件按照一定的标准区分为重要的和不那么重要的，将前者划归上级法院管辖，将后者交给下级法院管辖。管辖权下放性转移实际上是把按照法定标准已被认定为重要的案件重新交给下级法院管辖。

　　第二，它与我国民诉法确定管辖所依据的原则相违背。王汉斌副委员长在对民诉法（试行）修改草案进行说明时指出“有利于公正审理，保护当事人合法的民事权益”是草案规定管辖问题所依据的原则之一。一般而言，高级别的法院执法水干相对来说比较高，抗御地方干扰的能力也比下级法院强，因此，将重大案件划给高级别的法院管辖正是这一原则的体现。高级别法院将属于自己管辖的案件交给下级法院管辖或者同意由下级法院管辖的作法不能不与这一原则相抵触。

　　第三，它损害了当事人诉讼法上的利益。过去，人们往往认为国内民事诉讼管辖只是法院间受理一审案件的分工和权限问题，如何划分管辖。与当事人没有什么关系，完全是法院内部的事，可以由法院单方面决定。殊不知，管辖的改变直接关系到当事人的诉讼利益，它不仅关系到起诉、应诉是否便利，在一些法院仍存在着地方保护主义的情况下，还关系到案件能否得到公正处理。对当事人来说，争议标的数额越大，法院处理结果对双方利益影响就越大，也越需要得到公正处理，而将大标的额的案件划分给高级别法院，正是为了案件的公正处理提供程序上的保障。进一步说，从两审终审的角度看，法律还为人标的额的案件和其它重大、复杂的案件设置了高级别的终审法院，以便进一步强化程序上的保障，有管辖权的高级别法院受理诉讼后。以数额虽大但案情简单为理由，将案件移交给下级法院审理，实际上是剥夺了法律赋予当事人的接受高级别法院审判的权利，并有可能导致审判不公。考虑到管辖权下放性转移的决定是由高级别法院单方面作出的，或者是在原告向无管辖权的下级法院提起诉讼后，该院要求上级法院同意由其管辖的情况下作出的，被告连提出管辖权异议的机会也没有，这样做就更可能损害一方当事人利益。

　　第四，它给规避级别管辖留下了可乘之机，助长了管辖中的无序现象。审判实务中违反管辖规定受理诉讼不仅表现在地域管辖上，而且也反映在级别管辖上。后者的典型表现是，当原、被告的住所属同一高级人民法院辖区而分属不同的中级人民法院辖区，原告所在地的中级人民法院为有管辖权的一审法院时，该中级法院出于地方保护主义的考虑，为使自己成为终审法院，故意将管辖权下放给原告所在地的基层法院（通常表现为同意基层法院审理本应当由其管辖的诉讼），以规避原来的二审法院。这与民诉法未设定作出管辖权下放性转移决定的具体标准有直接关系，但问题在于，管辖权转移按其性质来说是民诉法赋予法院的一项自由裁量权，既不宜也很难为它设定具体标准。因此，只要法律仍然允许管辖权作下放性转移，不当行使此项权利，甚至滥用此项权利的危险就难以避免。

　　最后，从比较法上看，外国民诉法一般部只规定上级法院可以将下级法院管辖的案件提上来审理或者下级法院在一定情况下可以将自己管辖的案件移送给上一级法院审理，而未规定上级法院可以将自己管辖的案件移交给下级法院管辖。例如，日本民诉法在“简易法院必要移送”中规定，在一方申请移送并经对方当事人同意时，简易法院一般应当将自己管辖的诉讼的全部或一部移送其所在地的地方法院（第31条之3）。但未规定地方法院可以将其管辖的诉讼下放给简易法院。此外，外国民诉法一般部对上级法院审理属下级法院管辖的诉讼持宽容的态度，但不允许下级法院超越其级别管辖权限审理属上级法院管辖的诉讼。如德国民诉法在“对事物管辖的违背”中规定，“对于州法院的判决，不得以其属于初级法院管辖为理由而申明不服”（第10条）。日本民诉法在30条第1款中规定法院应当将不属其管辖的诉讼移送于管辖法院，在第2款中则规定地方法院受理其辖区内简易法院管辖的诉讼后，可以不顾前款规定，自行审判。外国法的这些规定是基于这样的考虑：由上级法院审理属下级法院管辖的诉讼无论是对案件的正确处理还是对当事人的利益都有益无害，而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼则可能对这两方面都造成损害。应当承认，这样的考虑是有充分道理的。

　　基于上述分析，笔者建议立法机关在考察管辖权下放性转移在实际运行中的效用的基础上，对民诉法第39条关于管辖权转移的规定加以修正。修正的方案有两个，一个是对下放性转移添加限制性条件，以防止其滥用。另一个是删除下放性转移的规定。鉴于下放性转移既涉及到诉讼当事人，又涉及到转移前的二审法院（中级法院将其管辖的一审案件交给基层法院审理实际上就是取消了高级法院作为二审法院的权力），所以，可以考虑从两方面作出限制：一方面，赋予当事人提出异议的权利，将当事人不提出异议作为管辖权下放性转移的前提条件，即原告向有管辖权的上级法院提起诉讼，上级法院将案件主动移交给下级法院审理，需双方当事人均无异议。被告向无管辖权的下级法院起诉，上级法院同意由已受理诉讼的下级法院审理，须被告无异议。另一方面，上级法院将其管辖的诉讼下放给下一级法院前，须经其上一级法院同意，如中级法院将其管辖的案件交给基层法院审理，应经高级法院同意。这种双重限制虽然可以有效地阻止管辖权下放性转移的滥用，但实施起来相当烦琐，难免损害诉讼的效率。因此，笔者更倾向于删除下放性转移规定的方案。

　　三　关于规避级别管辖的问题

　　审判实务中一些法院突破级别管辖权限受理诉讼可分为两种类型：一种是初始的违反级别管辖规定，即法院受理诉讼时争议标的数额等就明显超出其级别管辖权限；另一种是后发的违反级别管辖规定，即在受理诉讼时，原告主张的争议标的数额在受诉法院级别管辖权限内，但在开庭时，由于原告增加或变更了诉讼请求。争议标的数额发生了变化，超出了受诉法院的级别管辖权限。

　　增加或变更诉讼请求是民诉法赋予当事人的一项权利，原告若是正当行使此项权利，本无可非议，但问题在于原告利用此项权利规避级别管辖。按照争议标的额，诉讼本应当向上一级法院提出，但原告为了使下一级法院能够受理其诉讼，起诉时故意将争议标的额降低到下一级法院的级别管辖权限内，等到法院开庭审理时，原告再要求增加或者变更诉讼请求。

　　原告这样做有几重目的，首先是使下一级法院能够合法地受理其诉讼，其次是使管辖权异议的规定无法发挥作用，最后是将二审法院由原来双方共同所在行政区域的法院变为自己所在地区的法院，以求得本地法院的“特殊保护”。

　　特别需要指出的是，原告的这种做法通常是在得到下一级法院默许后进行的，甚至是原告的律师事先同受诉法院的法官共同事先安排好的，所以，当被告对级别管辖提出异议时，法官往往以答辩期已过为理由不予理睬，继续对案件进行审理。

　　原告规避级别管辖的行为能够得逞固然是由于受诉法院的地方保护主义，但另一方面，不能不归因于民诉法对级别管辖的规定不够周密，给规避级别管辖的行为留下可乘之机。从实践看，受诉法院级别管辖错误可能发生在起诉受理阶段，也可能发生在受理后的阶段。在开庭审理中，原告有权增加诉讼请求，被告有权提出反诉，第三人有权提出与本案有关的诉讼请求，这就完全有可能使争议标的的数额超出受诉法院级别管辖的权限。对如何处置后发的级别管辖错误，外国民诉法大多作了明确规定。例如，德国民诉法第506条在（以后发生的事务管辖错误）中规定，“在反诉或诉的扩张中提出屑于州法院管辖的请求，或者依第256条第2款申请确定属于州法院管辖的法律关系时，如当事人一方在下次的本案言词辩论前就此点提出申请，初级法院应以裁定宜告管辖错误井将诉讼移送于管辖法院……日本民诉法第355条对由于反诉简易法院应当将诉讼移送至地方法院也作了类似的规定。匈牙利民诉法第27条则规定。诉讼请求数量增加的情况下，其审理权限要根据增加后的数额来确定。”我国民诉法和最高人民法院的司法解释对此均未作出规定，所以留下法律中的盲点和空隙，使得原告和受诉法院得以通过或增加或变更诉讼请求来规避级别管辖规定。

　　笔者认为，为了堵塞立法上的漏洞，同时也是为了保障另一方当事人的诉讼利益，我国民诉法有必要借鉴德、日等国民诉法处置此问题的方式，明确规定由于原告增加或变更诉讼请求等而致使诉讼超出受诉法院级别管辖权限时，受诉法院应当根据一方当事人的申请，将诉讼移送至有管辖权的上一级法院。若受诉法院拒绝移送，当事人有权对级别管辖提出异议，一旦提出异议，法院就应当中止诉讼，按照处理管辖权异议的程序，先进解决级别管辖权问题。

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