试析美国贸易代表办公室对普惠制和外国贸易做法的运作

美国贸易代表办公室（USTR）作为直属于美国总统的行政机构，自设立以来，其主要负责对外进行贸易谈判和贸易政策的制定协调等工作。然而，随着国际经济贸易形势的发展，特别是为了应对关贸总协定（GATT）以及世界贸易组织（WTO）对美国所提出的要求，USTR的工作范围也在不断扩大，并涉及到了美国对外贸易工作的方方面面，本文截取其中的两个方面，即对于普惠制的管理和对外国贸易做法的反应，进行一定的介绍。这两方面是USTR日常工作中十分重要的部分，也是美国为了满足世贸组织要求所采取的工作的重要部分，前者充分的显示了USTR在操作和管理上的技巧，后者虽然由于美国法和GATT以及世贸组织规则的特殊关系，USTR不需要在技巧方面花过多的力气，但其对于认识USTR对于贸易管理和协调方面的工作还是很有帮助的。笔者希望通过对这两方面工作的介绍，能弥补以前文章论述中对USTR日常运作中的不足，并希望能通过本文的介绍，能使读者对于USTR以及其他美国负责对外贸易谈判的部门的工作和运作情况以及美国如何通过这些部门来应对关贸总协定和世贸组织的要求，能有一个更为全面地了解，也希望能对我国对外贸易谈判工作和我国入世之后的应对工作提供一些帮助。
  一、 USTR对于普惠制（GSP）的管理
  （一）普惠制与美国
  普惠制是发达国家对发展中国家单方面给予优惠的制度，同时不要求受惠的发展中国家给予回报或补偿。这一制度是由发展中国家在联合国贸发会议上提出的。由于与关贸总协定的最惠国原则相违背，该制度迟迟没有建立。直到1971年，GATT才决定给予普惠制以暂时性豁免，免除总协定第一条规定的无条件的利己的最惠国义务。但该豁免并没有统一规定具体的受益国，而只是提供了给惠国在贸发会议上提出的确定受惠国的一般原则，根据该原则由给惠国自主决定。该豁免原定于1981年期满，后来的东京回合又通过授权条款予以延长。1979年11月28日，GATT通过“发展中国家的差别和更优惠的待遇，互惠的和全面参与”部分，即通过授权条款，授权发达的缔约方根据普遍优惠制度对原产自发展中国家的产品给予优惠的关税待遇。普惠制被认为是对最惠国原则的暂时偏离。该制度并不是永远对发展中国家有效的，随着发展中国家的经济贸易的发展，发展中国家应向全面参与总协定的权利和义务的框架过渡，即“毕业”。该制度一直存续至今。
  美国是实施普遍优惠制比较晚的国家。其从1976年1月1日才开始对发展中国家实施该制度。美国的普遍优惠待遇制度为经过修订的《1974年贸易法》第五分章的内容，即《美国法典》第19篇第2461节至2467节，该部分对受惠国的指定、产品的指定、审查及对国会的报告等方面作了详细的规定。
  美国实施普惠制，其实主要还是为了其自身的利益。美国希望通过促进发展中国家外贸的发展来促进美国的外贸发展。同时，普惠制中还包含了一些非经济因素，其中尤为知名的就是工人的权利问题。这从《美国法典》对此的规定可见一斑。这些有关于普惠制的规定在1996年又作了进一步的修订，修订的要点集中在国家利益上。因此，现在有的专家在一些场合公开指责，认为美国现在的这些规定可以说是赤裸裸的美国利益宣言。
  各国对于美国的这些规定也是颇有微词，他们通过GATT和世贸组织向美国施压，提出要求。美国对此深感不安，希望能够通过一定的管理手段和适当的通知机制，使得各国能接纳美国的做法。其实就是想通过一个机构来运作普惠制的管理，能使得普惠制的运作既符合美国的要求，又能从表面上显得是为了全世界的共同利益，符合关贸总协定和世贸组织的要求，其同时希望该机构能够与各国以及GATT和世贸组织保持良好关系，适时向它们进行通知，同时与它们进行协调，使美国的做法能为GATT和世贸组织接受，各国不表示反对。于是，USTR又当仁不让的承担起了这个任务。而从到目前为止的情况来看，USTR对普惠制的管理还是比较成功的。
  由于对普惠制的管理工作十分复杂，本文限于篇幅，将只对其中的部分加以介绍和论述，而笔者认为USTR对于工人权利方面的审议是最为突出的，因此，下文主要将围绕此点进行展开。
  （二）USTR对于普惠制中工人权利的审议
   1、审议的内容和程序
  USTR 每年都会对各国的情况作出审议，以确定是否给予该国以普惠制。这主要是根据国内外的相关申请等材料来做的，这一审议主要涉及该国产品和该国国内的多方面情况，其中包括对于工人权利的审议。这一审议已成为USTR较为重要的工作内容，因为其相关结果直接关系到每年大量的关税减让和优惠待遇。
  在该审查中，工人权利的审议是十分引人注目的，因为其所受的争议最多。笔者想首先介绍一下其内容。对于工人权利的审议根据美国法典第五分章第2462节和2467节。其内容主要是审议各国是否采取或是否正在采取措施，向该国（包括该国的任何指定区区域）的工人提供国际公认的工人权利。而所谓的国际公认的权利，美国法律认为应该包括如下权利：结社权，组织和集体谈判权，禁止使用任何形式的强制劳动，雇用童工的最低年龄，最低工资、工作实践和职业安全与健康等方面的可接受的工作条件 。只有在经过USTR的审议，确认全面符合美国法律的要求的前提下，美国的国会和政府才会考虑是否给予该国以普惠制。因此，从内容上来看，对工人权利的审议是相当严格，甚至可以说是相当苛刻的。但由于USTR从中起到一个弹性的角色。这也从一定程度上可以保证美国普惠制待遇给予的对象是美国所希望的。同时，对于工人权利的审议，根据美国法律上的提法，显得十分的符合GATT和世贸组织的要求以及国际法的基本准则，也为USTR采取该审议提供了充足的理由，使得美国可以更好的实现其国家利益。
  对外国该方面内容的审议，USTR一直宣称是根据国内外提交的正式材料来进行的，这从表面上看毫无疑问是符合GATT和世贸组织的要求的，但实际上很多是根据其自身所作的主观判断和由美国相关机构所作并不充分的所谓调查和听取的有利害关系的美国相关利益集团的意见。根据美国法律 ，如果任何利益集团对外国所采取的措施有异议，即如果相关的利益集团认为外国在给予工人权利方面从可以得到的材料发现有不符合美国的标准的时候，可以提出书面的意见或申请以供管理机构参考，而一些热衷于工人权利和人权的组织更是在此方面乐此不疲，他们在USTR的审议工作中发挥了很大的作用。但由于USTR的管理工作做的较为完善，这些情况如果不是对其程序亲自参与的话，很难了解到。这些情况，如果从客观的角度来看，其实也可以作为美国全面实现其国家利益的一种方式，而USTR正是这种方式的保证者。
  对各方意见进行审议的监督机关是GSP小组委员会。这个小组委员会是一个跨部门的机构，主要接受USTR的领导。该小组委员会的监督，在一定程度上保证了审议的公正和透明，也进一步显示美国要求的程序公平和正义。
  该审议主要分为两个阶段：在第一阶段中，各种材料包括各利益集团的申请将被审议是否接受，以进入下一阶段。而在第二阶段中，被接受了的材料和申请将被作详细的审查，以确认该外国是否在给予工人权利方面符合美国的标准。在此基础上，USTR将作出书面的决定，并提交总统和国会，以备他们参考，来最后决定是否给予该国普遍优惠的待遇。在审议报告和书面决定中，我们可以发现，USTR的工作还是相当小心和谨慎的，只有在证据充分以及证据的时效性得到充分的证明的情况小，才会接受这些材料和申请，以作出该国是否符合美国的标准的决定。
  如果作出否定的决定，国会没有授权给予该国以普惠制。USTR将继续工作，对于这些材料和申请予以一定审查，如果出现新的申请或证据，则将重新审议，那样，就有可能改变原来的审议结果。因此，我们也可以说在USTR的审议中，申请等材料占有极为重要的地位，其可以决定审议的开始和变更。
  在所有的审议报告中，USTR都引用了1984年方法与措施委员会的有关于GSP立法的报告中有关于劳工标准的内容 。原文如下“委员会的目的并非是希望发展中国国家达到美国和其他高度发达的国家的标准。委员会只是希望能确认各不同国家可以接受的最低标准。”这一引用看似不起眼，但其实质上是美国在报告中对其所采用的标准的最大的辩护。通过USTR的这一引用，审议报告显得更加符合GATT和世贸组织的要求以及国际法的基本准则，而不只是凸现美国的国家利益。这不失为USTR的一着好棋。
  为了进一步的满足之一需要，USTR在每份报告中只做摘要和汇总，而在1996年以前，在每份报告中，USTR都会将其所认为的外国对于工人权利的破坏的情况和USTR所作出的结论详细地阐述。但这样，很容易被外国抓住把柄，最后干脆把这些都删去了。而这些情况正好可以以USTR内部工作人员数量减少来做借口。这种务实的做法，即达到了目的，又不会落下话柄。
  （二）、工人权利审议成果及问题
  从规定普惠制的条文中我们可以发现，美国要求希望接受普遍优惠待遇的国家至少是正在采取措施来给予工人国际公认的工人权利，即所谓的“正在采取步骤”。如果能够符合这一要求，USTR才会决定向上申报，以让其继续享有普惠制待遇。在调查过程中，这成为USTR的重要工作，USTR开展大量工作，旨在证明受益国正在采取步骤以提供工人权利。在适用这一规定的过程中，USTR只需证明该国在上文所列的国际公认的五项工人权利中的一个方面正在采取步骤就可以了。而且，证明这些正在采取的步骤也并不是要求该国全面达到美国标准，只要在上文中所提及五类权利有一种被正在采取措施就可以了。而且，所谓的正在采取的步骤，其实根据以前的案例，并不立即要求有什么立即地改进和实施。换句话说，只要USTR认为该外国正在采取相关的步骤，一切问题都迎刃而解了。这正印证了上文所提的USTR的审查很多是建立在主观判断的基础上的。更为有趣的是，在这些内部过程中，决定是否接受申请等材料的标准是不列在审议报告中的。这些都证明了USTR的这些做法是应对GATT和WTO以及外国的一些较为隐蔽的技巧。
  从客观的角度来讲，USTR对各国搞的工人权利审议从一定程度上推动了该国在工人权利方面立法的工作。但各国所实行的立法改革并不完全符合美国的要求，这主要还是由于各国缺乏政府资源以及立法和执法机构的腐败和缺乏效率。这在美国近年的GAO报告 中可见一斑，而上述的外国立法改革的典型例子就是加勒比地区。所以，美国也无奈的承认，尽管USTR的工作在很多方面是非常出色的，但仍有很多问题是非常难以解决的。
  在有的情况下，USTR对某些国家还会做一些额外的审查，大约持续一年的时间，以来进一步评估受惠国的工人权利问题。这样，USTR也有机会可以就该国进行的相关立法改革等采取的措施和该国进行进一步的沟通。而在有的情况下，额外审查的时间可能很长，多达几年，而有时对有些国家的审查不断地被拖延，甚至出现不了了之的情况。所以，现在出现的情况时是虽然持续的额外审查可以使得审查更为周全，但持续的长度却好像失去了控制。针对这种情况，USTR也尝试着做出改变，以避免产生无法收拾的结果。
  USTR在对工人权利作出审查时，其一切程序和依据从表面上看都是十分公正和透明的。根据美国的法律，总统可以通过其行政机构，对某些特殊国家的工人权利问题实行豁免。但迄今为止，USTR还没有实行过这项政策，这并不是其不想实行这项政策，主要是由于其的歧视性实在太明显了，国际社会会因此而引起轩然大波。USTR不会从事这种违反其初衷的行为，其对国家利益的维护完全可以通过上述内容中的“小动作”来完成。而表面上公正和透明性则完全符合GATT和世贸组织的要求，也堵住了各国的嘴。这种行为虽然隐蔽性强，但在某些情况下，并不能完全满足美国实现国家利益的需要。怎样处理好这个利害平衡，成为了一个很棘手的问题。
  总的来说，USTR对于普惠制的管理还是比较成功的，其的各种管理手段以及一些“小动作”我们不得不承认还是比较成功的，我国加入世贸组织，并不是只能墨守成规，我国所追求的是自己本国的利益最大化，当然这是在不违背世贸规则的前提下。因此，美国的这些做法，取其精华，去其糟粕，我国不也可以借鉴一下吗？
  二、USTR对外国贸易做法的反应
  USTR对外国贸易做法如何反应和采取措施是通过美国《1974年贸易法》中的第三分章加以规定的，其中最为著名的要属第2411节，也就是通常所说的301条款 。在外国贸易做法存在“不公正”或“不合理”的行为，从而给美国公司或公民的美国商业利益造成侵害时，301条款给予美国公司和公民正式请求USTR加以关注的权利。USTR则有责任调查这些请求，帮助索偿并为美国公民提供补救，如有必要，最终向美国总统建议采取报复性行动。通过301条款的规定，由USTR对外国贸易做法进行反应和诉讼，从而把总统从这项责任中解脱出来，不过，USTR要按照总统的指示行事，这是在贸易法中一再重申的。这样的规定，使得对这些贸易做法的处理显得环节透明，同时由于是USTR这一对世贸组织规定非常熟悉的部门处理，也使得美国法与GATT和世贸组织的冲突可以在一定程度上避免。
  （一）外国贸易做法
  外国贸易做法中的外国是指除美国以外的国家，包括任何外国的执行机构，为关税目的而单独管理的外国的任何属地或领域（即单独关税区）。对于以上机构和区域，USTR都将之视为单独的外国。USTR要做出反应和采取措施所针对的不是所有的外国贸易做法，而只是某些贸易做法。这些贸易做法从总体上分为两类：“不正当”的和“不合理”的。“不正当”的是指外国的法律、政策或做法违反了贸易协定，与协定不符，从而否定了美国在贸易协定中被赋予的权利，或者是外国的法律、政策或做法否定了美国根据贸易协定享有的利益，或者这些行为是不正当的；“不合理”是指外国的法律、政策或做法不合理或歧视。301条款所指向的贸易做法都有一个共同的后果，就是对美国商业造成负担或限制。
  对于什么是“不正当”的贸易做法比较容易理解，因为它有比较明确的界线。如果法律、政策或做法违反了美国的国际法权利，或与其不一致，那么，这样的法律、政策或做法就是不正当的。与GATT规则相类似的是，所谓的国际法权利包括国民待遇和最惠国待遇，并且强调了知识产权的保护。但是美国贸易法301条款包含的内容更广，它是包含以上各点但不限于以上各点。而该条款包括内容的上限，则由USTR进行控制。以防止与GATT和世贸组织的规定发生冲突。
  对于什么是“不合理”的贸易做法，这里还需要进一步的解释。“不合理”并不是一定要违反了美国的国际法律权利或与之不一致才称为不合理，只要是该外国的法律、政策或做法或者法律、政策或做法的结合，是不公平、不公正的，就是不合理的。不合理的做法主要体现在市场准入、知识产权保护、反垄断、出口定向和劳工问题等几个方面。⑴市场准入方面包括拒绝提供公平公正地设立企业的机会，拒绝公平、公正的非歧视市场准入机会，包括限制与商业利益的使用、实施或享用有关的市场准入，该商业利益来自受保护的作品、固定物或含有受保护作品的产品中所包含的知识产权权利的实施。⑵知识产权的保护方面包括拒绝提供公平公正的对知识产权充分有效的保护。知识产权的内容包括商标、专利、版权和相关权利、集成电路布图设计（在美国称之为掩膜作品）、商业秘密和植物培育等方面，所谓提供充分有效的保护，就是指根据外国法，非该国的公民或国民取得、行使和实施这些权利的充分有效的方法。若该外国对知识产权提供了保护，即使该外国遵守了《与贸易有关的知识产权协定》（简称TRIPs）中规定的具体义务，如果根据美国标准认为该外国提供的保护不是充分有效的，USTR仍会将之视为不合理的做法。知识产权的内容也就是相关技术的载体是知识产权产品，美国是知识产权大国，其技术贸易也相当发达，对知识产权产品的保护也存在一个市场准入的问题。如果外国对依赖于知识产权保护的美国人拒绝提供公平公正的非歧视的进入市场的机会，也被USTR视为是不合理的做法。⑶反垄断问题主要指外国的企业和企业间所进行的系统的反竞争的行为，这种行为出发点不是纯粹的商业的公平竞争的角度，其后果会造成限制美国货物或服务进入该国市场的难度。⑷出口定向方面是指外国的贸易做法构成了出口定向，出口定向所带来的结果是对美国市场的占领。出口定向指的是一种政府计划，其内容是对特定的企业、产业或其集团实施一系列措施，协助该企业、产业或集团，使其在出口一类或一种商品是更具竞争力。这种做法当之无愧地被视为不合理的。
  由此可见，美国所认为的“不正当”的和“不合理”的外国贸易行为的范围相当宽泛，而且标准完全依照美国的利益是否受侵犯，当然这一点也无可厚非。因为当年美国总统进行GATT谈判时根据的是1945年贸易协定延长法的授权，而总统除了第四部分也就是有关发展中国家的部分以外 ，批准了全部的一般内容，也就是说，美国的贸易法早已经把GATT的关键部分包括了。更进一步说，GATT规则在相当程度上参照了美国贸易法；而美国贸易法经过数次的修改，也包含了GATT规则部分。所以美国USTR理直气壮地根据美国贸易法尤其是第301条款来判定什么是“不正当”和“不合理”的贸易做法，完全依据国内法，但不会与GATT规则和WTO规则产生很大冲突，而出现一些问题的话，由于USTR常年参加谈判，对规则相当熟悉，对于一些小冲突，只要USTR进行一些协调和说明，对涉事方作出满意的解答，事情也就迎刃而解了。
  （二）、USTR采取的措施
  美国贸易代表根据不同的外国贸易做法采取不同的措施，包括强制措施和任意措施。强制措施针对的是“不正当”的外国贸易做法，而任意措施针对的是“不合理”的外国贸易措施。强制措施和任意措施只是因为针对的对象不同而有了名称之别，因为“不正当”的贸易做法本身就具有较强的确定性，而“不合理”的贸易做法的确定则很大程度是体现了USTR的自由裁量权。总结USTR可以采取的措施，共有以下方面 ：
  ⑴由于某贸易做法违反了该国与美国的贸易协定，USTR可以中止、撤回贸易协定减让利益或阻止其适用。
  ⑵实施进口限制，可以采取对该国商品施加关税和其他进口限制方法。但是，如果USTR确定要采取进口限制的形式，它应该优先征收关税，而不使用其他进口限制；如果USTR实施关税以外的进口限制，它可以考虑在增值的基础上用相等的关税替代这种进口限制。换句话说，就是关税措施是优先采取的并且是推荐采取的，其他进口限制只是次选。
  ⑶对于服务贸易而言，USTR还可以对该外国的服务征收费用或施加限制，而关其他法律如何规定，但是如果该服务由联邦政府或任何州的机构管理，贸易代表应该与该机构的领导磋商。在依申请或由USTR自行提起而发起调查之后，USTR才有权针对有关服务部门准入的授权而采取措施，比如USTR可以采取其认为适合的方式和程度，限制这种授权的条件，甚至拒绝任何授权。
  ⑷对于根据美国贸易法所规定的资格标准而享受免税待遇的国家，比如发展中国家和最不发达国家等，如果该国的法律、政策或做法不符合享受这种待遇的资格标准，USTR有权对该外国撤消、限制或中止该待遇。
  ⑸USTR还有权与外国签订有约束力的规定，使该外国消除或逐步废止被认为是“不正当”或“不合理”的法律、政策或做法；或消除该法律、政策或做法给美国商业造成的负担或限制；或通过签订这样的规定，使得该国同意提供贸易代表满意的贸易利益补偿。这种贸易利益补偿的提供能够使得由于消除“不正当”或“不合理”的法律、政策或做法而受益的国内经济部门受益，或者使与该经济部门有密切联系的经济部门受益。
  ⑹针对出口定向所采取的措施，在可能限度内，应反映出口定向在该措施有效其内对受益人的整个利益水平。
  以上是USTR可以根据301条款享有的采取措施的权利。但是，在外国贸易做法是“不正当”的也就是所要采取的措施是强制措施时，还有一些限制条件。根据美国贸易法301条款，即使外国的贸易做法否定了美国在贸易协定中的权利，假若该贸易争议已经在争议解决机构通过报告或依据贸易协议的争议解决程序做出裁定，并且证实美国在该贸易协定中的权利并未被否定，或者该法律、政策或做法没有违反美国的权利也没有否定或损害美国依该协定所享有的利益时，USTR便不能依据301条款采取以上的措施。如果该外国已经做出有成效的努力，USTR也不会采取措施。在贸易法中有如下陈述：当该外国正在采取令人满意的措施，使得美国依贸易协定所享有的权利得到实现；或者如果该外国已经同意消除或逐步废止该法律、政策或做法，或同意消除对美国商业造成负担或限制的USTR满意的紧急解决方案；或者该外国不可能实现上述两种结果，但是同意向美国提供USTR满意的贸易利益补偿，在以上这三种情况下，USTR将不会采取措施。采取措施与否，唯一的根据就是美国的利益是否受损害，所以在决定采取措施时，USTR会仔细衡量采取该措施将给美国商业带来的利益和将产生的对美国经济的不利影响是否成合理的比例，倘若负面作用与可得利益相比达到一定的程度，或者采取该措施会严重损害美国国家安全，USTR也不会采取该措施。
  USTR所决定采取的措施也不是任意的，美国所采取的措施影响的外国商品或服务的数量，应该与该国对美国商业所造成的负担或限制在价值上相等。措施的采取并不是惩罚性的，而是补偿性的，这一点与GATT规则中对于反补贴和反倾销的规定是一致的，只是这里的外国贸易做法不限于此。
  （三）、USTR采取措施的程序
  针对一项 “不正当”或“不合理”的外国贸易做法，USTR要想采取措施的过程要历经发起调查、协商、裁定、措施的实施、对外国遵守要求的监督、执行等阶段。下面对个阶段进行简单的介绍。
  调查可以因申请也可以因非申请而发起，两者程序略有不同。有权申请发起调查的人是厉害关系人，所谓厉害关系人是指国内厂商和工人、消费者利益的代表、美国产品出口商和其他可能受到外国贸易做法影响的任何商品或服务的工业使用者。厉害关系人在提出申请的同时，应当提出对该项请求的支持。USTR会审查所提出的申请，并在45日之内决定是否发起调查。如果决定不发起调查，USTR 应通知申请人原因，并在《联合公报》上公布该裁定及其理由概要。如果USTR决定发起调查，在做出裁定的30日内（也可以是申请人请求或同意的该期限之外的某一时间）经申请人要求，可以召开公开听证会并在《联合公报》上公布。非因申请发起调查就是指USTR自行发起的调查。在USTR做出决定前，贸易代表会与贸易政策与谈判咨询委员会等进行磋商，然后根据磋商的结果做出判断。当然，USTR也可以做出不发起调查的裁定，假若USTR认为发起调查将有害于美国的经济利益。如果USTR做出这样的裁定，它还应向国会提交报告并说明做出这样的裁定的理由和如果发起调查美国的哪些经济利益会受到不利影响。
  一般情况下，调查发起日之后，USTR就会代表美国与外国就有关事项磋商。在发起的调查涉及到贸易协定时，情况稍有复杂：假若按照贸易协定规定的磋商期已至结束日或在磋商开始后的150天内USTR和该外国未达成双方接受的解决方案，这时USTR会要求立即开始按照贸易协议规定的正式争议解决程序。在有特殊事项时，比如USTR 在与申请人磋商后，为了证实或改进申请，确保磋商的充分基础，可以推迟90日提出磋商。这种情况下，对磋商期限的限制可以放宽，进行顺延。
  USTR的裁定是在磋商的基础上做出的，裁定包括两项内容，一项内容是对外国贸易做法的裁定，也就是美国依任何贸易协定所享有的权利是否被拒绝，外国的法律、政策或做法是否是“不正当”的或“不合理”的；另一项内容就是对于做出肯定裁定的做法应该采取什么样的措施。裁定做出也是有时间期限的，根据美国贸易法，在调查涉及贸易协定时，下述日期中的较早日期为期限：⑴争议解决程序结束后30日；⑵调查发起后18个月；⑶因知识产权问题而发起的调查（但不涉及包括TRIPs在内的贸易协定的），其裁定的期限是调查发起后的6个月；如果调查涉及的问题比较复杂或者是调查涉及国正在起草或实施能够对知识产权提供充分有效保护的立法或行政措施，有实质性的进步的，期限为9个月；可见该外国有效的努力争取了裁定做出期限的延长。⑷在以上都未包括的情况下，期限为调查发起后的12个月。当然在裁定之前，除非采取紧急措施，否则磋商的程序是必不可少的，USTR应厉害关系人的要求应举行公众听证会，还应向美国国际贸易委员会征求意见。
  USTR的裁定公布以后就进入了措施的实施阶段，依据301条款采取的措施应在裁定做出后的30天内实施，特殊情况下也有90天或180天的拖延例外；在出口定向情况下采取替代措施的实施略有不同：由USTR设立顾问组，在顾问组设立后的6个月内，顾问组应向USTR和国会递交报告，建议美国应采取的措施。USTR会根据顾问组的报告和总统的指示，采取其他法律授权采取的任何行政措施，并且在必要时，建议立法实施任何其他措施，以恢复或促进受到该出口定向影响的国内工业的国际竞争力。
  如果USTR采取的是与该外国定立有约束力的协定或者外国政府给予的承诺的方式的措施，USTR有权监督协定或承诺的实施。如果这种协定或措施涉及到WTO争端解决程序所做出的建议的实施，而且USTR认为该项建议没有被该外国实施，则在《关于争端解决规则与程序的谅解》第21节规定的合理实施时间期满后30日，USTR会采取进一步的措施。
  一般情况下，措施在实施后的4年终止；在4年期限结束前的60天受益于该措施的申请人和国内产业代表提出书面申请，要求继续实施的话，USTR应对措施的实施情况进行必要的审查，以便做出进一步的决定。
  USTR对其工作的执行每半年向众议院和参议院提交报告，说明其申请和确定的内容，调查或程序的发展状况、采取的措施和未采取措施的原因以及采取措施后的商业效果。
  （四）、评价
  通过以上的介绍，我们对美国USTR对外国贸易做法的反应和采取的措施有了一个大概的了解。美国贸易法的301条款对此进行了具体的规定，美国公民和USTR都可以提起一项案件，USTR决定后可以展开调查，并公布申请的摘要，组织听证会，与外国磋商，决定采取的措施并将行动的内容公布。如果争议是涉及一项贸易协定的并且双方没有达成一致的解决方法，那么美国就应使用谅解协议中的争端解决程序。301条款的程序既适用与货物贸易，又适用于服务贸易，允许依据最惠国待遇或歧视性待遇针对侵害国，采取不同的措施。
  301条款虽然有时候要求遵守国际程序，但法律并不要求美国政府遵守依该程序产生的结果，有时，甚至在国际程序正式结果出来之前，都可以任意采取行动 。这是美国国会对GATT争端解决机制不满的一个表现，但贸易法中的规定还是基本以协议中的争端条款优先的。
  其实，针对“不正当”或“不合理”的贸易做法在大多数的案例中只是一只唬人的纸老虎。自1974年301条款指定至1996年8月，共有106项请求被提交给USTR。差不多一半的案件，是通过双边协议和外国国家实践的改变解决的。只有10多个案件，美国政府最终采取了某种报复性的制裁措施。 审查请求的提出暗含着威胁的成分，主要是指不利于公众形象的威胁和潜在的进行报复的威胁，正是这些威胁的存在迫使外国政府能够与美国政府坐到谈判桌前。
  美国的做法是这样的，它不完全以某个行为是否违反了国际协定的规则来确定一项法律、政策或做法的不公正，不违反也有可能被认为是不合理的，违反也有时被接受。无论表面上打着什么标准的幌子，其根本的标准和唯一的标准就是国家利益。援用301条款还可以USTR所认为的“不合理”为由，这就给USTR很大的自由空间，单方面地确定何为不公平的和应该采取反措施的行为。每个国家行为出发的角度都是为国家利益，就像民法上认为每个人都是自私的人一样，这是一个不争的事实。美国从其国内法的角度来判定外国贸易做法并采取相应的措施，不会与WTO规则相违背的一个根本原因是美国贸易法已经吸收了GATT规则的大部分思想和规定，这是历史决定的。所以日常工作中这一部分对USTR的需要主要是在协调和斡旋上，而不是象前文那样需要USTR做大量的工作。这一方面是我国在入世后的法律清理工作中所应借鉴的。如何与WTO规则相融合，如何在遵从规则的基础上最大限度地保证和实现国家利益，似乎是我们要学的一门艺术。而在此基础上，如何合理利用相关管理部门来做好协调，以最大程度实现国家利益，似乎也不应忽视。
  分析了这么多，但有个问题好像没解决，既然美国的做法是符合GATT和世贸组织的要求，为什么各国不停的和美国打官司甚至打贸易战？这有两方面的原因，美国的做法虽然有些并不是对GATT和世贸组织的规定的根本违反，但对其他国家的利益是很大的损害，尤其像欧盟这样的庞然大物，它也有自己的一套办法和措施，以保护其国家利益。也许，它的做法不如美国聪明，但美国由于在国际社会上早已成为众矢之的，所以其做法即使从客观上将是正确的，但仍会受到各国的攻击。GATT和世贸组织也不是美国的一家天下。而从另一方面来讲，USTR的很多行为也是对美国的做法的掩饰，这逃不过各国的眼睛，也不能老在GATT和世贸组织中占便宜。
  三、总结
  USTR对于普惠制的管理和对外国贸易做法的反应工作，是USTR工作中的重要组成部分。在普惠制的管理上，USTR在对于处理美国和各国以及世贸组织的矛盾方面充分展露了技巧，也许有些并不为专家所称道，但从实际角度来看，还是卓有成效的。而对外贸贸易作的反应，由于美国国内法和GATT以及世贸组织的规则在这方面融合得比较好，相对而言，USTR的处理矛盾的技巧并不是发挥得淋漓尽致，但其在管理和协调方面的工作还是很值得称道的。
  我国加入世贸组织不久，摆在我国面前的不仅有我国法律融合的工作，还有处理矛盾的问题，我国如何在处理好法律融合的基础上，以一些常设机构来完成处理矛盾和协调的工作，以及该机构应该具备怎样的技巧和工作能力，USTR都给了很好的建议。